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从卫计委到卫健委:卫生应急管理的含义应该被刷新
来源:学习时报    作者:王宏伟    2018-05-14 10:38:00 
核心阅读
  随着卫健委的组建,由于健康这一概念的引入,卫生应急管理的含义不再局限于“公共卫生专业领域所涉及的应急管理”,而是涵盖、关联到社会发展的各个方面,变为大健康、大卫生概念下的应急管理,即“与公众健康及公共卫生相关的应急管理”。

  2018年3月27日,新组建的国家卫生健康委员会正式挂牌,国家卫生和计划生育委员会自此退出历史舞台。在原卫计委的基础上,新组建的卫健委整合了多个机构、多项职责。简单地说,相较于卫计委,卫健委拥有三个全新的工作领域:应对老龄化、烟草控制与职业安全健康监管,体现了大健康、大卫生的理念。
  根据《深化党和国家机构改革方案》,卫健委被赋予的职能之一是卫生应急管理。我国将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。其中,公共卫生事件包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食物与职业中毒、动物疫情等严重影响公众健康和生命安全的事件,卫生部门承担应对突发公共卫生事件的主责。同时,无论是自然灾害、事故灾难还是社会安全事件,都有可能造成重大的人员伤亡,需要卫生部门提供紧急医学救援服务。在卫计委时代,卫生应急管理的主要含义包括:一是突发公共卫生事件的应对;二是突发事件的紧急医学救援。在机构改革的背景下,我国卫生应急管理的含义应该被刷新。
  目前,世界已经进入了风险社会。自然风险、技术风险、生物风险、人为风险等都对人的健康、生命与安全造成严重的威胁,各种风险表现出明显的人为性与反身性特征。换言之,很多风险是由人类经济、社会发展活动所引发的,同时又反作用于人类自身。在我国,社会正处于经济转型、社会转归的关键阶段,诸多矛盾与冲突耦合、叠加,人与人、人与自然、人与社会的不和谐问题多发,各类突发事件呈现出高发、频发的态势。加强各类突发事件的紧急医学救援,特别是大力发展适应现代社会发展需要的航空医学救援、水上医学救援刻不容缓。
  另外,就公共卫生突发事件而言,进入21世纪后,人类经历了SARS、甲型H1N1流感、H7N9流感、MERS(中东呼吸综合征)、埃博拉疫情、寨卡病毒等急性传染病的侵袭。在全球化、工业化、城市化、信息化进程迅猛发展的背景下,传染病疫情可以沿着快捷的交通工具,快速在世界范围跨界蔓延。而且,城市化是人口向城市大量集中的过程,公共卫生事件如防控不力,更多人口将面临严重威胁。这在信息高度透明的时代将导致社会出现严重的恐慌,并引发社会动荡。
  由于全球气候变化等原因,人类面临的传染病疫情威胁日趋严重,新发传染病不断出现。自20世纪70年代以来,全球平均每年都会暴发一种以上急性传染病疫情。而与之相对的,人类医学进步却相对滞后,目前只消灭了一种传染病即天花。在全球30种新发传染病中,一半以上已经在我国发现。卫健委成立后,继续完善公共卫生事件应急体系自不待言。
  可见,刷新卫生应急管理的含义绝非意味着削弱卫健委突发公共卫生事件应急管理与突发事件紧急医学救援的能力。新组建的卫健委负责国民健康政策和国家基本药物制度的制定、烟草控制、应对老龄化、监管职业安全健康等多项工作,凸显了提升人的健康水平的重要性,旨在实现从治病到防病的转变。
  从1999年开始,我国开始步入老龄化社会,而且人口老龄化的发展速度非常快。截至2017年底,我国60岁以上的老年人已经超过2.4亿,占全国总人口的17.3%,成为世界第一个老龄人口超过2亿的国家。老年人身体机能衰退、行动不便,对各种风险的反应相对迟钝,是各类突发事件的脆弱性人群。例如,在“3·11”东日本大地震近2万名遇难者中,65岁以上的老年人超过了一半;在我国,2015年“5·25”鲁山养老院火灾中,39名老年人遇难。不仅如此,在各种公共卫生突发事件中,老年人通常患有各种慢性病,更是各种传染病疫情中的易感人群。可见,我国进入老龄化社会的现实使公共安全管理面临前所未有的挑战。
  风险社会加上老龄社会,使我国卫生应急管理工作任务更加繁重。新组建的卫健委整合了全国老龄工作委员会办公室、民政部代管的中国老龄协会职责,既负责卫生应急管理,又负责人口老龄化的政策设计和组织协调工作。从制度设计上看,这有利于我国出台科学、合理的政策,积极发展老龄事业和产业,降低、防范老龄社会的公共安全风险,使紧急医学救援和突发公共卫生事件的应对措施更加符合老年人的特征与期待。
  在2018年国家机构改革中,应急管理部应时而生,将自然灾害与事故灾难应对的主要功能整合在一起。应急管理部、卫健委与公安部成为我国应对突发事件的三大支柱部门。未来,卫健委在国家大应急管理格局中将占有更加重要的一席之地,其卫生应急管理职能只能加强,不能削弱,原因有二。
  首先,从卫计委到卫健委的转变,一字之差体现了我国从注重治病到注重防病观念的转变,这与现代应急管理从非常态救灾到常态防灾转变的要求一致。卫健委在自然灾害、事故灾难、社会安全事件等突发事件应急管理中的作用不再局限于事后的医学紧急救援,而是随着烟草管控、职业健康安全管理工作的加强,其未来的工作将为民众提供全方位、全周期的健康服务。这有助于降低作为社会主体的公众相对于各种灾害、灾难的脆弱性,提升抗逆性,从而起到削减风险、防灾减灾的作用。
  其次,在从卫计委到卫健委转变的过程中,我国前瞻性地将应对老龄化社会问题的职责赋予卫生部门。老龄化社会的到来将卫健委与各类突发事件的应急管理全面链接,涉及突发事件应对的各个阶段。1995年1月17日,日本神户地区发生里氏7.2级城市直下型地震,造成6434人死亡。在灾后恢复重建中,大批老年人被安置到陌生的新社区,出现了严重的老年人“孤独死”现象,其教训十分深刻。
  未来,我国各领域公共安全风险防控与应急管理应该而且必须契合老龄化社会的特点。负责应对人口老龄化问题的卫健委应该对老年人的防灾教育、转移安置、应急救援、心理干预、善后恢复等问题提出系统化、专门化的指导原则和政策要求,从而将应急管理与应对人口老龄化有机结合起来。例如,在灾后恢复中,卫健委应负责协调相关部门,关注老年人、特别是失独老年人和空巢老年人的生活与健康,使得应急救助政策与措施更具针对性、更加人性化。
  总之,随着卫健委的组建,由于健康这一概念的引入,卫生应急管理的含义不再局限于“公共卫生专业领域所涉及的应急管理”,而是涵盖、关联到社会发展的各个方面,变为大健康、大卫生概念下的应急管理,即“与公众健康及公共卫生相关的应急管理”。因而,卫健委应加强与应急管理部、公安部的合作,探索在新军改背景下与军队、武警部队的联动机制,密切与企业、社会组织的关系,推动大卫生、大健康的理念进工厂、进农村、进学校、进社区、进家庭,将非常态救灾能力建设寓于常态减灾与防灾的行动之中,为我国有效应对老龄化社会安全风险发挥重要作用。只有这样,在国务院应急办被整合到应急管理部的背景下,卫健委才能够担负起重特大公共卫生事件的应急指挥与协调职责。
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