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政府兼职法律顾问的角色定位
来源:学习时报    作者:章志远    2018-03-21 11:17:00 
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:“积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”2016年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,明确提出“2017年底前,中央和国家机关各部委,县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问”的目标任务。近几年来,政府兼职法律顾问选聘活动在全国范围内展开,兼职法律顾问在推进法治政府建设中的作用已得到初步显现。同时,实践中也暴露出一些亟待解决的问题,表明政府兼职法律顾问在新时代的角色定位有待进一步明确。在法治政府基本建成的目标即将实现之际,应当站在国家治理现代化的高度全面审视政府法律顾问制度的特殊作用,切实选聘使用好政府兼职法律顾问。
  领导干部法治思维养成的助力者
  党的十八大报告明确提出,“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。习近平总书记也多次强调,要抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”。法治思维的养成绝非一日之功。为了解决实践中存在的部分领导干部法治思维与新时代社会需求不匹配之间的矛盾,就需要充分发挥政府兼职法律顾问的作用,使其真正成为领导干部法治思维养成的助力者。
  各级政府及其组成部门选聘的兼职法律顾问,大多具有丰富的法律专业知识和实践技能,有的还是具有重要社会影响力的知名学者,理应担任好各级政府的诤友。一般来说,兼职法律顾问可以通过三种渠道助力领导干部养成法治思维:一是为政府重大行政决策提供独立的专业意见。重大行政决策往往关乎本地民生改善和社会经济发展,其中包含着复杂的利益衡量和法律风险,必须借助兼职法律顾问的专业力量尽可能预防各类风险的发生。二是为政府规章和规范性文件合法性把关。合法性审查是规章和规范性文件制定的必经程序,也是防范法律风险的主要抓手。兼职法律顾问熟悉法治原理和实务操作,能够切实为规章和规范性文件的合法性把好关,从而以良法促进发展、保障善治。三是为本地区、本部门法治政府先进典型示范创建活动提供理论论证。典型示范创建是建设法治政府的重要路径,也是增强地区和部门制度创新软实力的主要手段。兼职法律顾问中的专家学者往往具有较为精深的理论造诣,能够在先进经验总结推广方面发挥特殊的作用。政府兼职法律顾问经由这三个方面活动的积极参与,能够助推领导干部法治思维的尽快养成,进而引领全民守法局面的形成。
  政府法制机构能力提升的同行者
  在政府法律顾问体系中,尽管政府法制机构人员是主体,专家和律师只是补充,但他们的作用不可忽视。内部顾问和外部顾问要互帮互学、砥砺前行。目前,各级政府及其工作部门的法制机构还在一定范围内存在实际地位不高、人员配备不齐、专业素养不够、工作任务过重的问题,难以适应法治政府建设事业的需求。政府法制机构人员应当与专家和律师建立起合作共赢的新型关系,使后者成为自身能力提升的同行者。
  政府法制机构人员身处行政体制之中,发表专业意见的客观性和独立性比较有限,为此,政府法制机构人员与兼职法律顾问之间应当互通有无,共同成长为法治政府建设的急先锋。一般来说,政府法制机构人员具有熟悉政府工作运行规律的天然优势,但有的也可能存在开拓性不足的问题;兼职法律顾问往往具有丰富的专业知识和开阔的社会视野,但也可能存在实际操作经验欠缺的弊端。为此,二者可以通过三个方面的合作,共同提升自身的法治服务水平:一是在政府立法事务中发挥各自禀赋,实现政府立法的科学化和民主化。目前,很多新取得立法权的城市还存在立法能力不足的问题,政府兼职法律顾问可以通过接受委托起草、参与论证等方式深度介入,充分利用自身的专业优势和联系广泛的特点,提高政府立法质量。在此过程中,双方都能得到切实锻炼,从而为政府立法质量提升提供可持续的保障。二是在重大行政执法决定法制审核中共同把关,促进公正规范执法的实现。重大行政执法决定法制审核对于提高执法可接受性、防范诉讼风险具有现实意义。各级行政执法单位的法制机构人员可以发挥熟悉行业执法一般做法的优势,兼职法律顾问则可以发挥熟悉行政执法原理、了解涉诉纠纷面上规律的优势,共同做好重大行政执法决定法制审核工作。三是在行政复议应诉过程中取长补短,共同推进依法行政。政府法律顾问制度的推行恰与新《行政诉讼法》实施同步,能够因应行政诉讼制度新发展所带来的挑战。尤其是随着政府被诉情形的增加,如何通过积极应诉倒逼政府依法行政,已经成为推动法治政府建设的重要路径。面对案件数量的成倍增加,政府法制机构人员应当与兼职法律顾问通力合作,在复议应诉的实践中共同成长。
  政府社会理性对话交流的沟通者
  党的十九大报告明确提出了“2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成”的宏伟目标。其中,法治政府建设是关键、法治社会建设是基础,二者相辅相成、相得益彰。在有限的时间范围内,法治政府与法治社会建设必须通盘考虑、相互促进。兼职法律顾问来自于行政系统外部,有着广泛的社会基础,应当主动充当政府与社会之间理性沟通的桥梁,促进政府治理与社会治理的良性互动。
  获聘政府兼职法律顾问的专家和律师多为当地的社会知名人士,拥有广泛的社会联系。他们可从如下三个方面代表政府与社会展开理性交流对话,促进二者的相互理解,更好地实现社会经济发展、民生改善的目标。一是积极参与政府与社会资本有关重大项目的谈判签约,促成公私合作的顺利推行。政府与社会资本合作建设基础设施、提供公共服务已经成为当下行政体制改革的重要方向,也是敦促公私双方运用法治思维实现合作共赢的重要契机。兼职法律顾问可以利用自身优势,在政府与社会资本合作中发挥特殊的助成作用。二是勇于参与重大突发事件的处置,更好地化解潜在的冲突和危机。在发生重大安全生产事故或其他群体性事件时,兼职法律顾问应当勇于担当,凭借自身的法律专业特长和社会生活经验,促使危机在法治框架内得到和平解决。三是为信访案件化解提供专业法律服务,切实维护社会稳定。随着信访法治化改革的推进,如何将信访案件处理纳入法治化轨道成为各级政府面临的现实课题。兼职法律顾问可以通过法律释明、政策宣传、思想开导等多种手段的运用化解信访矛盾,切实维护社会稳定。兼职法律顾问作用的充分发挥,有望在政府与社会之间架起理性对话的桥梁,真正推动法治政府与法治社会的一体建设。
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