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容缺预审需进一步制度化
来源:学习时报    作者:黄振威    2018-03-19 10:23:00 
容缺预审制度是行政服务不断适应新情况的创新机制,是转变政府职能、优化服务的重要体现。由于容缺预审制度化工作事关服务型政府建设和全面依法治国目标的实现,因此在实践中应强化依法依规、深化实施标准、细化操作程序。
  3月5日开幕的十三届全国人大一次会议上,李克强总理作政府工作报告时提出:优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力,要破障碍、去烦苛、筑坦途,为市场主体添活力,为人民群众增便利。近年来,为了释放改革红利,激发市场活力和社会创造力,打造中国经济升级版,各地区、各部门在具体实践中坚持问题导向,积极开展改革试点探索,积累了许多好的经验、好的做法。其中,容缺预审制度成为很多地方政府用于创造优质投资软环境的创新方式之一。
  容缺预审制度是指相关审批事项在其基本审批条件具备、申报要件材料齐全,而其他条件和申报材料尚欠缺的情况下,相关职能部门一次性告知需补正的材料、时限和超期处理办法,先予以受理审批,待申请人在承诺时间内补齐材料后,相关部门再依法办理,并发放正式批准文件或证照的审批服务模式。
  很显然,容缺预审制度是行政服务不断适应新情况的创新机制,是转变政府职能、优化服务的重要体现。而实践中,其确实完善了项目办事流程,提高了办事效率,比如某市4个月共办理“容缺办理”审核事项逾250件,企业注册时间平均不超过3天,很好地解决了审核中办事难、效率低、反复跑等问题。
  为了将容缺预审制度在政府投资类、企业投资核准类、企业投资备案类等项目审批中的良好效果固定化、程式化、持续化,各地自去年以来开始集中制定容缺预审制度的实施方案,对容缺受理补正材料通知书、容缺预审申请表、容缺预审承诺书和容缺预审意见书等相关内容作出了明确要求,进一步地,各地也在尝试建立和完善容缺预审事项及可容缺材料清单。容缺预审制度化工作事关服务型政府建设和全面依法治国目标的实现,在实践中应把握好以下几个方面。
强化容缺预审的依法依规
  各级政府在深入开展政府职能转变、优化营商环境的工作中,首先必须坚持全面依法原则,任何违反法律规定的做法都是不允许的。《行政许可法》明确规定:“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。”同时,如果申请人没有提交齐全的申请材料,行政审批部门就不能作出准予行政许可的书面决定。否则,其上级行政机关或者监察机关将责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员还要依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  目前容缺预审制度化在全国各地如火如荼地展开,要防止打着“创新”“提效”“方便企业和群众”名义搞变相违法审批。因为一旦实施标准不严格,变相违法审批披上了容缺预审的外衣,其造成的后果甚至比直接违法审批的后果还要严重、影响还要恶劣。这既是对一些不依法办事的企业和个人的包庇,也是对那些遵守法律提交申请材料,并获得准予的企业和群众的打击,更是对国家法律法规的公然违抗,损害党和政府的公信力,以及法律的权威和尊严。容缺预审的本质是信任优先,为诚信企业提供便利,但并不是突破法律的“容缺预审”。因此,必须首先清理群众和企业办事的各类证明,没有法律法规依据的一律取消。
  其次,容缺预审也不是对所有法定要件都实施容缺,暂时可缺少的并不是主审要件,而只是针对次要材料。而这些次要材料是什么,也并不是由具体办理的工作人员随意决定的,而应有明确的法定要求。同时,实施容缺预审并进入实质审查后,如果申请人没有在承诺时间内补齐所缺要件,则不能作出审批决定,并向申请人退还之前所提交的申请材料,这样也可以控制审批风险。
深化容缺预审的实施标准
  标准化的目的一是为了加强规范性,二是为了提升操作性。目前各地都认同容缺预审必须做到标准化,但纳入容缺的事项范围为何、什么要件是真正可容缺的、如何界定和判断等,却不十分明确,而这也直接导致了地方相继出台的可容缺材料清单并不相同。比如,山东日照市人防办列举的可容缺预审清单中,共有7个事项纳入了容缺预审范围,可容缺受理材料为15项;浙江绍兴市人防办则共梳理出行政许可容缺受理事项10项,可容缺受理材料23项;而同处于浙江省的台州市人防办明确了14个行政审批事项进行容缺预审,可容缺受理材料为24项。这反映出即便消除了省级差异,但各地对于容缺预审中的基本条件、主要申报材料、符合法定条件等一系列基本要素的理解是不一致的。这种不一致,一方面尊重了各地各部门的实际情况,不搞“一 刀切”,另一方面也造成了实践中的一些问题。比如给一些地方或部门创造了打“擦边球”的机会,同时也因为各地各部门容缺标准不同,给一些企业到地方投资兴业造成很多困扰,使得他们可能要对照相关的办事指南重新学习一遍。
  因此,各地各部门应进一步推进容缺预审的标准化,本级相关部门要联合各职能部门认真研究容缺预审事项的范围,并对进入范围的每个事项进行编码,为每个事项编制一个“身份信息”,逐项明确可以容缺的非关键性材料目录内容,细化项目联合审批操作流程,明确容缺预审的执行标准,包括容缺预审条件(环节)、容缺承诺时限、办结条件(环节)、工作要求等。应特别注意梳理项目审批流程的每个环节和时限,在优化内部流程的基础上科学制定容缺时限,并将容缺后补执行标准对外公示。有关部门应负责对相关行政审批事项和容缺后补事项进行动态管理,对无法律法规依据的申请材料及要求一律取消。当然,容缺预审的标准化也意味着必须对可容缺事项进行纵向梳理,确保事项名称、类型、依据、编码等要素相统一。
细化容缺预审的操作程序
  制度的生命在于执行,执行的关键在于细化。基于减少容缺预审的随意性、避免容缺预审的风险和减少对社会产生不良影响的考量,近年来各级政府越来越强调容缺预审的流程和操作程序。这不仅有助于规范政府的权力运行,也有助于提升容缺预审机制运行的效率。不过就现阶段而言,各地各部门在容缺预审的操作流程上还有进一步细化和优化的空间。
  首先,对符合容缺预审范围的项目,各相关部门要主动提前介入,加强政策业务的前期指导,主动告知容缺预审过程中的材料要求、办理流程及其他注意事项,必要时可帮助准备相关材料。
  其次,在容缺预审过程中,应建立起容缺预审各相关部门分工负责、协作配合的工作机制。各部门应研究细化操作程序,明确专人具体负责容缺预审的项目审核、材料补齐及相关协调联络工作,确保容缺预审流程运转顺畅;政务中心则具体负责协调各相关部门加强对容缺预审项目的跟踪服务,开展预约服务、上门服务,协调解决项目办理过程中遇到的问题和困难。
  再次,应强化对容缺预审实际运行的监督检查。相关部门要监督检查各部门容缺预审制度的执行情况,并将容缺预审制度执行情况作为年度绩效考核的重要依据。对不按规定执行容缺预审制度或者滥用容缺预审权限造成不良影响的,由监察机关或有权机关根据有关规定实行问责。
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