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落实湖长制需关注的几个问题
来源:学习时报    作者:朱玫     2018-02-26 13:50:00 
  湖长制是继河长制推行后,在生态文明建设领域又一重大举措,对加快中国环境治理体系建设必将产生深远的影响。
  今年1月份,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》(以下简称《意见》),要求各省(自治区、直辖市)2018年底前全面建立湖长制,落实属地管理责任。湖长制是继河长制推行后,贯彻十九大精神,在生态文明建设领域又一重大举措,对加快中国环境治理体系建设必将产生深远的影响。正像《意见》中所指出的那样,在湖泊实施湖长制具有特殊性,与河长制推进相比,当前要全面落实湖长制的各项要求,还需做好以下几个方面的工作。
  应继续研究并完善湖长制四级体系。《意见》要求,各省(自治区、直辖市)要将本行政区域内所有湖泊纳入湖长制工作范围,全面建立省、市、县、乡四级湖长体系,实行网格化管理,确保湖区所有水域都有明确的责任主体。湖长体系实质是要进一步健全湖泊治理的党政领导责任体系,但实施起来确实面临比较大的挑战。湖泊尤其是跨界湖泊,要准确界定沿湖行政区域管理保护责任还有很多工作要做。一方面,在特定省域范围内,各市行政区域划分均有明确边界,各市甚至到县级市的湖长可以按边界进一步落实,但是要把湖区进一步划分到乡镇则难度增大。因为湖泊水体连通,边界监测断面不易确定,沿湖乡镇地理界限虽然清晰,但是湖体的治理责任越往下则越难区分,即使县区间有时也很难厘清责任。另一方面,跨界湖泊治理与跨界河流治理都面临着省域协调的问题。从属地责任来看,湖泊在湖面行政区划上往往划归某一省域来主要负责,但在岸线的开发与保护以及入湖河流的治理上,大型湖泊所涉及的其他省域也应是责无旁贷的。所以,这些省域是否也应承担治理与保护的责任,建立相应的湖长制责任体系,是一个亟待研究的问题。
  河湖保护目标设定应更加科学合理。湖泊一般有多条河流汇入,河湖关系复杂,湖泊管理保护需要与入湖河流通盘考虑、统筹推进。这里面涉及几个方面的工作。一是入湖河流目标的设定。根据地表水环境质量标准,河流的总磷标准比湖泊低很多,二类、三类河流总磷的标准是湖泊的4倍,总氮湖泊有标准,而河流没有标准。众所周知,氮磷是影响湖泊富营养化的主要因素,因此,即使入湖河流水质能达到相应标准,但是对湖泊来说,入湖河流依旧是污染来源,尤其对于主要入湖河流众多的湖泊来说,是影响湖泊水质达标的重要因素。因此,在对入湖河流的目标设置上就要考虑到河湖相连的特性,而不能简单地以河流功能目标来定。二是湖泊管理目标的设定。对跨界湖泊要考虑湖泊的水动力等情况,科学设置湖泊的管理目标,而不能简单地以地理归属来追责,比如蓝藻爆发就不能因为发生在什么地界就去追究什么地界湖长的责任。对富营养湖泊也不能以蓝藻是否暴发作为管理目标,因为蓝藻暴发不仅是受内外源影响,更受水文气象等客观因素影响。因此,对湖泊管理目标的设定要更科学和审慎。
  对湖泊治理的难度要有一定的心理准备。受湖泊水质标准要求高、所处的内外源关系更复杂、治理和改善间响应时间更长等影响,湖泊治理难度可能比河流更大。有些河流水质可能控制住外源、清除底泥等内源就能在短期内有很大改善,而湖泊则不同。一方面,外源不仅包括点源、面源,还有入湖河流和降水的输入,不少湖泊还面临岸线开发利用的压力,外源控制难度较大。另一方面,内源治理难度也较大。很多湖泊具有养殖和旅游的功能,要实现绿色生态养殖和生态旅游还有很多工作要做;在湖泊清淤方面,很多湖泊都面临着清淤的淤泥无处存放和如何科学处置利用的难题。此外,生态系统退化也是当前湖泊遭遇的一个困境,因此湖泊还面临生态系统恢复的难题。
  着力做好湖泊治理的统筹协调。对于跨界湖泊来说,将面临这几个方面工作。一是根据分湖区目标,系统考虑主要入湖河流的入湖目标。二是根据入湖总量负荷和分湖区目标,分配入湖河流入湖总量目标。三是根据湖泊开发与保护统筹的需要,上游地区需要执行相对统一的产业发展政策和污染物排放标准,下游受益地区则需要实行生态补偿,对上游为保护湖泊而付出的发展受限的成本给予相应补偿。四是根据湖泊的生态系统保护等要求,合理确定水资源的开发利用规模,不少湖泊周边城市快速发展导致湖泊开发利用程度递增,必须根据实际情况研究并着力处理好人湖矛盾。五是根据入湖河流以及湖泊水质、水量、水生态、水动力等条件,科学统一布设监测站点,建设跨地区跨部门的信息和数据共享平台,统一发布监测数据,这需要打破个别地方仍然存在的各自为政的壁垒。
  正是因为湖泊治理存在诸多挑战,湖长制才会上升到中央层面成为生态文明建设的重要举措。十九大报告明确指出,我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。全面推行湖长制的最终目的,就是要让绿色发展成为湖泊开发利用的鲜明特征,让优美生态环境成为湖泊的美丽色彩,让人与自然和谐共生成为中国湖泊治理的时代标志。我们期待湖长制的建立健全能够进一步破解中国水环境治理体系面临的困境,加速中国生态文明建设进程。
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