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北京市推进非首都功能疏解有效有序进行
来源: 宣讲家网评论    作者: 曾宪植    2017-06-13 11:03:00 

  核心提示:习近平总书记指出,疏解北京非首都功能是北京城市规划建设的“牛鼻子”,要以资源环境承载力为硬约束,确定人口总量上限,划定生态红线和城市开发边界。并且他特别强调,城市规划建设做得好不好,最终要用人民群众满意度来衡量。要坚持人民城市为人民,以北京市民最关心的问题为导向,以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为突破口。

  北京,十一次党代会后的五年,对于这个首都城市来说是砥砺奋进、浴火重生的关键五年。五年前,在成功举办2008年奥运会的推动下,北京刚刚完成了一次城市的大规模建设,在城市建设取得了不小的成绩、城市景观发生巨大变化的同时,由于长期战略定位不清,功能过于叠加,大量人口涌入,城市拥挤、资源紧缺,环境容量顶到了“天花板”,这座城市出现了交通拥堵、房价高涨、空气污染等大城市病不断加重的情况。面对这种局面,虽然北京市委、市政府采取了一系列行之有效的措施,但是由于认识不到位、决心不够大,加之手段乏力、难以见到显著成效,让人感到不满意的问题较多。要想改变这种状况,既需要自身的不断努力,更需要党中央的支持和推进。


  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对北京的城市规划建设非常重视,习近平总书记曾两次考察北京,对北京发展做出了具体的指示,为北京的发展指明了方向。2014年2月份,习近平总书记第一次考察北京,详细了解了北京城市的发展情况,就推进北京发展和管理工作提出5点要求,不仅要求北京明确城市战略定位、调整疏解非首都核心功能、提升城市建设特别是基础设施建设质量、健全城市管理体制和提高城市管理水平、加大大气污染治理力度,而且还向北京提出了坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能,遏制城市“摊大饼”式发展,打造首都建设的精品力作,努力实现把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都的更高要求。在这之后,党中央高瞻远瞩,将京津冀协同发展确定为重大国家战略,建设以首都为核心的世界级城市群,大力推动北京非首都功能疏解,瘦身健体、治理大城市病。党中央对北京及京津冀的发展,不仅加强顶层设计,作出了全面系统规划,提出了明确目标任务,而且从国家战略层面动员中央部门、部队单位和兄弟省市共同行动,给予重大政策支持,进一步增强了北京调整疏解治理大城市病的信心。

  为了落实党中央的要求,北京坚持疏控并举,推进非首都功能疏解工作有序有效进行,对不符合首都城市战略定位的产业坚决地舍,自觉“瘦身”。为此,2014年和2015年北京市政府连续两次出台《北京市新增产业的禁止和限制目录》,将城六区禁限新增产业占国民经济行业分类的比例提高到79%,严把入关口,坚持对高耗能、高耗水的一般性制造业企业就地清理淘汰,退出一般性制造业企业,调整疏解商品交易市场。与此同时,北京市还编制《北京市服务外包产业重点发展领域指导目录》,引导服务外包企业向京外转移,严控新增规模,并着力引导核心区优质教育、医疗等社会公共服务资源向资源薄弱地区转移疏解。在疏解功能的同时,北京开始大力治理“城市病”。五年来,在党中央的坚强领导下,北京的发展思路从模糊到清晰,城市治理措施从乏力到有力,治理城市病的成效日益凸显,人口过快增长得到有效控制,中心城区人口压力逐渐减小,房价上涨得到一定遏制,大气污染治理初见成效,交通拥堵得到缓解。2017年2月,习近平总书记第二次考察北京,对北京各方面工作提出新的更高要求。习近平总书记一方面强调了城市规划在城市发展中的重要引领作用,要求北京城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都,怎样建设首都”的问题;另一方面,习近平总书记指出,疏解北京非首都功能是北京城市规划建设的“牛鼻子”,要以资源环境承载力为硬约束,确定人口总量上限,划定生态红线和城市开发边界。习近平总书记特别强调,城市规划建设做得好不好,最终要用人民群众满意度来衡量。要坚持人民城市为人民,以北京市民最关心的问题为导向,以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为突破口。

  在党中央的指导下,北京城市规划建设正发生着以下四方面的转变。

  一、城市治理理念正在由增量扩张向减量控制转变

  北京最近出台的《北京城市总体规划(2016年-2030年)草案》,就充分体现了这一转变。此次总规编制,在北京规划历史上首次由“增量”规划转变为向“减量”规划, 由扩张型规划逐步转向限定城市开发边界、优化城市结构的规划,表明城市治理理念的重大转变,规划中明确了人口总量上限,划定生态红线和城市开发边界。为了控制人口过快上涨,减少中心城区人口压力,早在2015年颁布的《京津冀协同发展纲要》中,中央就要求北京的常住人口到2020年控制在2300万,对城市中心区提出了人口减量控制的目标,要求中心城六区常住人口下降15%。此次草案在进一步明确2020年北京人口规模控制在2300万的目标的同时, 对北京的城乡建设用地也规定了减量控制目标,要求到2020年北京城乡建设用地在现在2921平方公里的基础上,逐步减量到2860平方公里左右,2030年再减100平方公里至2760平方公里左右。也就是说,2020年城乡建设用地要减少61平方公里,到2030年一共要减少161平方公里。161平方公里相当于北京东城区+西城区+石景山区面积的总和,只有大规模的功能疏解才能达到目标。

  二、城市空间布局正在由单中心向多中心转变

  从世界各国大城市发展的规律来看,大城市或超大型城市要缓解中心城区压力,治理城市病,必须改变城市空间布局,由单中心“摊大饼”式布局改变成为多中心“功能化”的布局,采取建设副中心,通过“一心”变“多心”的规划方式来优化城市空间布局,缓解中心城区压力。在这方面,国际上有许多成功的经验,被称为国际化大都市的东京、巴黎则是成功的范例。东京为了缓解城市中心区压力,先后建设了新宿、涉谷、池袋、大崎、上野浅草、锦系町与龟户、临海7个功能性副中心,形成了分工明确、协调互补的“多中心”城市格局;巴黎市政府则于1958年提出了拉德方斯新区建设规划,拉德方斯新区现已成为欧洲最具影响力的商务中心,被誉为“巴黎的曼哈顿”。反观北京,城市发展空间矛盾非常突出,中心城区承担的各项功能过于集中、城市交通拥堵等现象日趋严重,建设城市副中心显得尤为迫切。为此,在过去的五年里,在中央的指导和推进下,北京由聚焦通州转入加快通州城市副中心建设,正在实现城市空间布局由单中心向多中心转变。为了更好地建设副中心,中央要求北京要遵循城市发展规律,牢固树立并贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位,以创造历史、追求艺术的精神进行规划设计建设,构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融、多组团集约紧凑发展的生态城市布局,着力打造国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。

  三、城市功能正在向注重首都功能充分发挥转变

  北京是祖国的首都、共和国的心脏。与其他城市相比,北京最大的不同就在于“首都”两个字。北京作为首善之区,各方面工作具有代表性、指向性,优化提升首都核心功能是城市功能中最突出的主题、最鲜明的特征。尤其是在实现“两个一百年”奋斗目标的今天,北京城市功能应该更加符合党和人民的需要,更好地彰显“首都风范、古都风韵、时代风貌”的大国首都形象,充分发挥大国首都的功能。为此,根据习近平总书记的指示要求,北京正在打破自家“一亩三分地”的思维定式,把城市发展、城市功能放在了国家战略的“大棋局”中去考虑,妥善处理“都”与“城”的关系,将“都”摆在首要位置,站在实现民族复兴的时代高点上,认识和把握大国首都承担的使命和责任,在建设一个伟大社会主义祖国的首都、一个迈向中华民族伟大复兴的大国首都的同时,坚持以人民为中心的发展思想,积极探索构建有效的超大城市治理体系,坚决打好治霾、治水、治堵、治垃圾、治理背街小巷持久战,让城市更加宜居、人民生活更加幸福,不仅凸显出城市的文明程度,而且显示出开放包容、文明大气的国家形象,努力把北京建设成为一个国际一流的和谐宜居之都。

  四、城市协同正在向引领城市群共同发展转变

  长期以来,缺乏区域协同是北京城市发展的“短板”,也是京津冀优势难以发挥的症结所在。2014年2月26日习近平总书记亲自“破局”,在北京主持召开座谈会,专门听取京津冀协同发展工作汇报,明确提出,“实现京津冀协同发展,是一个重大国家战略,要加快走出一条科学持续的协同发展路子来”。习近平总书记要求京津冀各方自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式,加强顶层设计,抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划,抱成团朝着顶层设计的目标一起努力。2015年4月30日,中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》把京津冀协同发展推上了快车道。在这个纲要中明确把京津冀整体定位为“以首都为核心的世界级城市群”。习近平总书记亲自部署京津冀协同发展战略,亲自谋划打造现代化新型首都圈、打造中国经济发展新的支撑带、建设以首都为核心的世界级城市群,突出了首都的引领作用,要求北京引领城市群协同发展,描绘了北京发展的宏伟蓝图。2017年4月1日,中共中央、国务院决定设立雄安新区,雄安新区与北京城市副中心共同形成北京腾飞的“两翼”。设立雄安新区具有重大现实意义和深远历史意义,不仅有利于集中疏解北京非首都功能、有效缓解北京大城市病,而且有利于加快补齐区域发展短板,提升河北经济社会发展质量和水平,培育形成新的区域增长极,更有利于调整优化京津冀城市布局和空间结构,拓展区域发展新空间,探索人口经济密集地区优化开发新模式,打造全国创新驱动发展新引擎,加快构建以首都为核心的世界级城市群。

  北京正在实现着凤凰涅槃!

  (作者曾宪植,中共北京市委党校教授、马克思主义理论研究中心研究员、北京高端服务业研究基地研究员)

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