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十八届六中全会精神解读之十三:《中国共产党党内监督条例》的继承与创新之维
来源:理论网    作者:马正立    2016-11-15 10:28:00 


  作者:中共中央党校研究生院 马正立

  习近平总书记强调,“对我们党来说,外部监督是必要的,但从根本上讲,还在于强化自身监督。”由此,中国共产党“要探索党长期执政条件下强化自我监督的有效途径,完善党内监督制度。”可以说,“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民”。为强化党内监督,深入贯彻习近平总书记这一治党精神,党的十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》)。《条例》将十八大以来党内监督的理论和实践创新成果上升为制度,使从严治党和依规治党两大战略实现相得益彰的效应,取得了党的制度建设的新突破。在某种程度上,《条例》的修订、审议、通过,以及生效实施,体现了党内监督工作制度化的不断增强,也是对新时期习近平总书记关于全面从严治党这项伟大工程的新理念新思想新战略的进一步深化。

  一、《条例》继承了中国共产党关于党内监督的早期实践经验

  党内监督是中国共产党建党以来一以贯之的内容。中国共产党创立伊始便有关于党内监督方面的实践传统。党的一大“党纲”的第十条和第十二条分别指出:“工人、农民、士兵和学生的地方组织中党员人数多时,可派他们到其他地区去工作,但是一定要受地方执行委员会的最严格的监督”,“地方委员会的财务、活动和政策,应受中央执行委员会的监督。”1927年,党的五大设立的专门监督机构——中央监察委员会,同年修订的“党章”赋予中央及省监察委员发言权,这标志着中国共产党党内监督制度及其机构的初步确立。

  1927年大革命失败后,检查委员会被分为“审查委员会”和“特别委员会”,党内监督权的分散导致党内监督作用发挥有所弱化。为此,党的七大重新恢复党的五大党章中关于“监察机关”的规定,力求实现党内监督权的重新统一。

  新中国建立之后,中共中央纪律检查委员会首先被批准成立,全国大多数县级以上党委逐步开始相继成立纪律检查委员会。党的八大决定从中央到地方的县以上党委都要建立各级党委领导下的监察委员会,并确立党内专门监督机关在上下级关系上的垂直领导体制。由此,中国共产党党内监督制度及其机构的基本框架初步形成。此后,中国共产党人对党内监督工作不断进行新探索,党内监督发挥显著作用。然而,不久之后,受当时国际国内环境的影响,党内的监察机构受到冲击,党内监督工作陷于停顿状态。

  党的十一大开始恢复一度中断的中央和各级纪律检查委员会,并迅速建立健全各级纪律检查机构。党的十二大通过的党章,重新恢复党的纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生、各级纪律检查委员会接受“双重领导”等规定,并逐步扩大纪委的职权。党的十二大开始,党内监督工作进入快速发展时期。2003年党中央颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》使党内监督工作又取得了新的突破。在此之后,中央纪委派驻机构建设又得到加强。

  党的十三届六中全会决定:“中央和各省、自治区、直辖市党委,可根据需要向各级、各部门派出巡视工作小组,授以必要的权力,对有关问题进行监督检查,直接向中央和省、区、市党委报告情况。”在此基础上,2002年党的十六大明确指出:“从决策和执行等环节加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”2003年,中央纪律检查委员会、中央组织部巡视组正式成立,2009年正式更名为中央巡视组,与此同时,《中国共产党巡视工作条例(试行)》被正式颁布。十八大以来,党内监督工作取得显著效果。此外,中央巡视组卓有成效的工作,充分证明巡视制度是一项行之有效的党内监督制度。

  二、《条例》体现了中国共产党关于党内监督的实践新成果

  《中国共产党党内监督条例》共分三大板块、八章、四十七条。第一板块(共9条)主要明确《条例》目的和依据,阐述党内监督的指导思想、基本原则、监督内容、监督对象、监督方式以及强化自我监督、构建党内监督体系等重要问题。第二板块(共27条),分别就党的中央组织、党委(党组)、党的纪律检查委员会、党的基层组织和党员这四类监督主体的监督职责以及相应监督制度作出规定。第三板块(共11条)分别规定党内监督和外部监督相结合、整改和保障、附则等方面。

  (一)《条例》遵循的监督原则

  《条例》以党章为根本遵循,全面贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,围绕思想、理论、制度构建体系,围绕权力和责任设计制度,主要遵循以下原则。

  一是“坚持党的领导,保持党的先进性和纯洁性,确保中国共产党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”。例如,《条例》第一章第五条明确规定,党的任务是:“确保党章党规党纪在全党有效执行,维护党的团结统一”,解决党的领导弱化等问题,并“保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用,保证全体党员发挥先锋模范作用,保证党的领导干部忠诚干净担当”。《条例》第一章第五条规定的“遵守党章,践行党的宗旨”、“维护党中央集中统一领导,牢固树立“四个意识”等内容也体现了这一监督原则。

  二是“党内监督没有禁区、没有例外”。 《条例》第一章第九条明确指出,建立“党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系。”这明确了构建党内监督体系的“五种监督”形式。《条例》既对自上而下的组织监督如各级党委、纪委的监督作了明确规定,也对自下而上的民主监督如基层组织和党员的监督作了具体规定。例如, 《条例》第二章第十一条规定中央政治局、中央政治局常务委员会“在一届任期内实现中央巡视全覆盖”。

  三是党内监督与人民监督相结合。在党的八大上,邓小平同志便指出:“我们需要实行党的内部的监督,也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。”新形势下,把党内监督和人民监督有机结合起来,有利于形成党风正、民心顺、事业兴的良好局面。《条例》第四章第二十九条便明确规定,“认真处理信访举报”,“对社会反映突出、群众评价较差的领导干部情况及时报告,对重要检举事项应当集体研究”,以及“定期分析研判信访举报情况”等。《条例》第四章第三十四条规定,“健全内控机制,自觉接受党内监督、社会监督、群众监督,确保权力受到严格约束。”此外, 《条例》第六章重点阐述党内监督和外部监督相结合问题。

  四是“信任激励同严格监督相结合”。 《条例》第一章第三条指出:信任不能代替监督,并要求各级党组织将信任机制与严格监督结合起来,确保“党的领导干部做到有权必有责、有责要担当,用权受监督、失责必追究”。为完善权力运行制约和监督机制,《条例》第一章第四条规定:“强化自上而下的组织监督,改进自下而上的民主监督,发挥同级相互监督作用”。《条例》还对全体党员的监督提出了明确要求,这有利于将全面从严治党推向基层,推向全体党员。可以说,《条例》力求通过加强对全体党员的教育、管理和监督,以铁的纪律打造一支政治强、业务精、作风硬的干部队伍。

  (二)《条例》划出的监督重点

  一是 《条例》明确监督重点对象,即以党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部为重点对象。此外,《条例》又特别强调对各级领导班子主要负责人进行监督。《条例》对党的中央组织的监督单设一章,这是对现行条例的突破,这充分体现中央和中央领导同志以身作则、以上率下,也体现从严治党要抓“领导干部”这个“关键少数”的坚定决心。可以说,高级干部是“关键中的关键”,“加强和规范党内政治生活、加强党内监督,必须首先从这部分人抓起”。《条例》强调以高级干部为重点,党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部,体现出“党内监督没有禁区、没有例外”,“党内不允许有不受制约的权力,也不允许有不受监督的特殊党员”。

  《条例》第三章第十七条规定,党内监督必须加强对党组织主要负责人和关键岗位领导干部的监督。这便要求领导干部勇担责任,坚守底线。也就是,树立自律意识、标杆意识、表率意识,模范遵守党章党规;做到对党忠诚、为党分忧、为党担责、为党尽责;平等相待、平等履行责任、平等享有权利;在严格党内生活锻炼中不断增强党性。

  二是《条例》划出监督重点内容。遵守党的章程和其他党内法规,维护中央权威,贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况;遵守宪法、法律,坚持依法执政的情况;贯彻执行民主集中制的情况;密切联系群众,实现、维护、发展人民群众根本利益的情况;在干部选拔任用工作中执行党和国家有关规定的情况;保障党员权利的情况;廉洁自律和抓党风廉政建设的情况。

  三是《条例》明确监督重要制度。主要体现为集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、巡视、信访处理、舆论监督、民主生活会、询问和质询、谈话和诫勉、罢免或撤换要求及处理。《条例》力图通过这些制度来解决监督什么的问题,也就是监督以下情形:阳奉阴违、阿谀奉承、弄虚作假、不干实事等。《条例》要求坚决避免假大空、随意化、平淡化、娱乐化和庸俗化等倾向;坚决纠正搞团团伙伙、帮帮派派,搞利益集团、进行利益交换等行为。例如,《条例》第四章第二十七条要求纪律检查机关,“坚决纠正和查处上有政策、下有对策,有令不行、有禁不止,口是心非、阳奉阴违,搞团团伙伙、拉帮结派,欺骗组织、对抗组织等行为”。

  (三)《条例》规定的监督职责

  在党的中央组织的监督方面,《条例》第二章第十条明确:“党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作,”以及规定“中央委员会全体会议每年听取中央政治局工作报告,监督中央政治局工作,部署加强党内监督的重大任务”。《条例》第二章第十条到第十四条具体规定了,中央政治局、中央政治局常务委员会、中央委员会成员、中央政治局委员的监督职责。《条例》第二章第十一条还明确了监督实现的制度规定,即“中央政治局每年召开民主生活会,进行对照检查和党性分析,研究加强自身建设措施”。

  在党委(党组)的监督方面,《条例》第十五条明确“党委(党组)在党内监督中负主体责任,书记是第一责任人,党委常委会委员(党组成员)和党委委员在职责范围内履行监督职责”。《条例》第十五条到第二十五条具体规定了党委(党组)的监督职责。

  在党的纪律检查委员会的监督方面,《条例》二十六条明确规定,“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关”,以及所承担的具体任务,也就是加强同级部门监督,“落实纪律检查工作双重领导体制”,“强化上级纪委对下级纪委的领导”,并对相应监督制度作出规定。

  在党的基层组织和党员的监督方面,《条例》第三十五条指出党的基层组织应当发挥战斗堡垒作用,并对其应履行的监督职责给予明确规定。《条例》第三十五条具体规定了党的基层组织的监督职责。此外,《条例》第三十六条规定党员应履行监督义务。

  (四)《条例》坚持的监督方式

  在监督方式方法上,《条例》坚持问题导向,强调加强党组织的日常管理监督,把纪律挺在前面,运用监督执纪“四种形态”,以实现惩前毖后、治病救人,抓早抓小、防微杜渐。

  《条例》规定坚持巡视监督方式。《条例》第十九条规定“巡视是党内监督的重要方式”。这是由于中央一级巡视对象共有280 多个单位。十八大以来巡视已经成为党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台,党内监督和群众监督相结合的重要方式,上级党组织对下级党组织监督的重要抓手,为全面从严治党提供了有力支撑。习近平指出:“巡视是党内监督的战略性制度安排”。可以说,该条款体现了以贯彻执行巡视工作条例为契机,提高依规依纪巡视能力,推动巡视工作制度化、规范化。

  《条例》规定加强派驻监督方式。例如,《条例》第四章第二十八条规定,纪委派驻纪检组对派出机关负责,并具体规定派出机关职责,即“加强对派驻纪检组工作的领导,定期约谈被监督单位党组织主要负责人、派驻纪检组组长,督促其落实管党治党责任”,并规定派驻纪检组定期向派出机关汇报工作。《条例》要求更好发挥派驻监督的“前哨”作用,加快纪检派驻机构的全覆盖,对党的组织做全面“体检”,从而推动全面从严治党迈向新的更高境界。

  《条例》规定用好批评和自我批评这个武器。毛泽东同志说过:“定期召开会议,进行批评和自我批评,这是一种同志间互相监督,促使党和国家事业迅速进步的好办法。”邓小平同志强调:“在党委会里面,应该有那么一段时间交交心,真正造成一个好的批评和自我批评的空气。”新常态下,《条例》继续发扬批评和自我批评的优良传统,强调让批评和自我批评成为党内生活的常态,成为每个党员、干部的必修课,防范政治灰尘和政治微生物侵袭,及时发现、指出和纠正干部存在的缺点,促进党的组织健康发展和党员干部健康成长。

  《条例》规定有效利用民主生活会。例如,《条例》第三章第二十条规定“严格党的组织生活制度,民主生活会应当经常化,遇到重要或者普遍性问题应当及时召开”;第二十一条规定坚持党内谈话制度,认真开展提醒谈话、诫勉谈话。第二十二条严格执行干部考察考核制度;第二十三条规定党的领导干部应当每年在党委常委会(或党组)扩大会议上述责述廉,接受评议;第二十四条规定坚持和完善领导干部个人有关事项报告制度;第二十五条规定建立健全党的领导干部插手干预重大事项记录制度。可以说,民主生活会既是工作的总结,更是党内民主的表现。党的十八大以来,民主生活会在查找问题,改进工作方面,让党员领导干部接受严格的党内监督等方面,发挥了不可替代的作用。

  《条例》以倒逼方式更好履行党内监督责任。这体现在《条例》要求党委(党组)、纪委(纪检组)加强对履行党内监督责任和问题整改落实情况的监督检查,对不履行监督职责,或纠错整改不力的情况进行严肃追责。

  总之,《条例》在更高的历史层面和制度建构层面,对党内监督有缺失的地方做出改进,体现了全面从严治党重要的制度遵循,对于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,具有十分重要的意义。

  1945年,毛泽东同志在著名的“窑洞对”中,便指出了监督对于打破历史周期率的重要意义。新时期,有效释放党内监督作用是中国共产党的迫切任务。中国共产党不忘初心、继续前进,通过对《条例》的完善,力求进一步发挥党内监督作为“监视器”的效力,提升领导干部特别是高级干部的责任感。

  制度的生命在于执行,唯有有效贯彻和落实《条例》,不断加强党内监督,坚定不移推进全面从严治党,中国共产党才能向人民交出更加满意的答卷。

  (责任编辑:郭丽娟)



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