市辖区行政管理体制的问题及对策_理论网中国特色社会主义的重要思想源

    一、市辖区行政管理体制面临的问题

    （一）法律定位不准确

    从市辖区的立法概况来看，目前国家有关市辖区的法律依据只有《宪法》中所规定的“直辖市和较大的市分为区、县”。寥寥数字，规定得过于笼统宽泛，给实际工作带来很大的难度。涉及市辖区建制的也只有1985年《国务院关于行政区划管理的规定》第四条:“自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更以及自治州、县、自治县、市人民政府驻地的迁移由国务院审批。”从法律规定来看，有关市辖区的规定不是过于笼统宽泛，缺乏可操作性，就是陈旧老化，缺乏指导性。

    （二）主体地位被异化

    市辖区在《宪法》中被明确为县级行政政权，但在实际工作中，市辖区的主体地位出现了异化。主要表现为：一是认识上有差异。片面地认为市辖区只是市政府的派出机构，只是对市政府统一管理的辅助，并不具备与县一样的主体地位。二是地位上有差距。中西部经济欠发达地区的一些市辖区与县相比普遍基础差、底子薄，虽都属于“县级人民政府”，但实际上管理的权限无法与县级市和县相比。三是政策上有差别。在机构编制方面，区的机构设置与县（市）相比普遍偏紧，人员编制数量等与县（市）比也有很大差距。在财政管理方面，市辖区实行的是市、区包干制财政体制，依附于市本级，在省里没有一级财政核算地位。而县级市和县能同时得到省（自治区）、市两级的资金、政策支持。

    （三）行政执法不独立

    市辖区设置了不少与上级对口的相关职能机构，各个行政执法主体均具有独立的机关法人资格，但由于大部分行政主体都有相对应的上级领导机关或主管部门，存在着隶属、服从关系，且市辖区与市在地域上同城，职能上一致，因此，行政执法主体的执法能力就受到诸多限制与约束，从而造成政出多门、多头执法、难以执法的局面。在城市管理中，市与市辖区管理的对象都是市区，很容易导致有利可图的事争着管、无利可图的事互相推诿的现象。

    （四）职能配置不对称

    按照法律的规定，市辖区应享有本行政区域内的经济、计划、城建、社会事务等行政管理权限，并获得对等利益。然而在实际中，市辖区在诸如相关经济事务的决策权、区级资源的使用权、城市日常管理权等许多方面都受到城市发展整体性的掣肘，或是需要报请市审批，或是无条件服从市的管理，市辖区的行政管理权被相应截留，发展因而受到制约。

    （五）机构设置不合理

    一是垂直管理部门设置过多。市辖区形成了“中央军”、“地方军”、“游击队”同地存在、混合管理、重复执法的局面。区政府对垂直管理部门的人、财、物无权过问，极少数部门常以上级指示为“挡箭牌”，对区政府的部署安排合意的就听，高兴时就办。有的甚至连区里的会议都懒得参加，更谈不上请示汇报。然而，一旦发生违法行政行为，区政府却免不了“挨板子”、当被告。

    二是市、区政府职能同构现象严重。受计划经济体制的长期影响，市辖区的机构设置普遍强调上下对口、统一设置，从而带来较为普遍的职能同构乃至部门“打架”现象。如在市建设局下面设置的区建设局，其职权就十分有限，基本上处于“打下手”、“当配角”、“捡破烂”的位置，被动应付，形同虚设，浪费了大量人力和财力。

    （六）运行机制不顺畅

    一是市、区管理权限划分不规范。长期以来，市与市辖区在职能和权限的划分上一直没有明确具体的法律规定，多数由各省、市自行确定，随意性较大。面对坚持统一管理和分级负责的两难选择，各地的收放程度不一，有的收大于放，有的放大于收。

    二是财政不独立。当前，许多地方的市辖区财政管理体制基本上还是沿袭了财政包干时的“划分收支、核定基数、定额上解或定额补贴”等管理模式。这种体制明显地存在独立性差、收支划分不合理、可操作性不强的局限性，从而使市辖区以有限的财力承担无限的责任，形成“小马拉大车”的局面。

    二、市辖区行政管理体制的健全与完善

    （一）健全市辖区体制的制度设计

    市辖区行政管理体制的制度安排，要按照党中央关于行政管理体制改革应着力“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”的基本要求进行制度设计。

    首先，要优化机构和职能设置，科学配置资源，在制度设计上实现机构、编制、职权、责任的法定化。要进一步转变政府职能，推进政事分开、政企分开和政资分开；按照决策、执行、监督相协调的原则，优化政府机构配置，理顺政府部门之间的职能分工；提高政务信息化水平，创新与企业、公众的沟通机制，加强政府部门与企业、公众的交流和沟通。

    其次，要制定公共行政程序规范和行政问责制，建立科学决策机制，提高政府的公信力。建立健全公众参与、专家咨询论证和行政机关决定相结合的行政决策机制，使行政决策严格遵循必要性、可行性和合法性原则。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立行政决策的评价问责制度和效能监察机制。

    再次，创新监督制度，强化行政监察。要建立实行行政首长问责制，强化对各级行政领导的监督。监察部门要不断拓宽行政监察渠道，建立信访和行政监察联动机制、行政效能问题投诉机制、新闻媒体反映问题的调查处理机制，完善监察系统。

    （二）市辖区行政管理体制的运行保障

    确保市辖区行政体制的有效运行，需要更深层次、更多维度的政治体制改革。联系市辖区的现状与实际，改革的一个重要基础环节是完善立法。一是从法律上规范政府职能。通过划清地方政府与市场的合理关系与边界，明晰市与市辖区政府权力的内涵与外延，强化市辖区政府的保护性职能、生产性职能、再分配性职能和财政性职能等主要职能，正确履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职责，做到有所为，有所不为。加快在诸多领域的退出步伐：放权于市场，退出对微观经济的管制；放权于社会，把社会可以自我调节和管理的领域让位于社会中介组织管理；放权于自治，逐步扩大群众自治范围，提高基层政府的公共管理和服务能力。二是研究出台地方政府关系法。以法律的形式确定市与市辖区政府责权利的界限，厘清政府关系，规范政府行为。三是推进市辖区建制立法。我国市辖区体制构建的立法严重滞后，宪法和相关法律法规中的有关规定较为笼统，可操作性不强。为此需建立和完善关于市辖区建制的专项法律，以解决市辖区行政管理体制运行中的一系列问题，促进市辖区的健康发展。

    确保市辖区行政管理体制的有效运行，还需要建立完善依法行政的保障机制。依法行政原则有着丰富的内涵和具体要求，关键在于能否建立起一套完备的法律体系和监督保障机制。只有建立起完善的法律体系，才能够保障行政机关有法可依，严格依照法律办事；也只有健全各项监督和保障机制，才能防止行政机关自立“章法”、滥用权力、违法行政。对行政机关依法行政实施的监督应当是全方位的，不仅包括权力机关的监督，还要依靠行政系统内部的监督。从某种意义上来说，行政系统内部的监督对于行政机关依法行使职权更具重要意义。根据我国《宪法》、法律和法规的规定，履行行政监督职责的机构主要有上级国家行政机关、政府法制机构、监察机关、审计机关等。我国各类行政监督机构对行政行为监督的性质、内容、方式、程序等均有不同之处，且各有特点和优势，因此，各个监督机构只有通力合作，互相配合，发挥整体功效，才能对行政机关依法行政实施最有效的监督。

（本文责任编辑　赵端）

《中国党政干部论坛》2008年第8期