加强和改进巡视工作的几点认识
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| 文章来源： 中国党政干部论坛2012年第1期 [作者：任铁缨] 发布时间：12-01-21 15:24:43 |
鉴于巡视工作就是其主体和对象在特定的空间与时间内的互动过程，故本文以这些基本方面作为切入点，并根据党内有关法规及实践，就“加强和改进巡视工作”谈以下几点认识。
一、屏蔽相关利害冲突
屏蔽相关利害冲突，就是要隔离那些可能对巡视工作产生不良影响的各种干扰。这里的“相关”是指党内巡视工作涉及的各个方面，其中最主要的是巡视主体、巡视对象和巡视机构等三个方面。根据党内有关法规，三者及其基本定位是明确的，那就是巡视主体——“派出巡视组的党组织”是监督者；巡视对象——“下级党组织领导班子及其成员”是被监督者；巡视机构——巡视工作的承担者，其中包括巡视工作领导小组、巡视办公室和巡视组，特别是由巡视组“承担巡视任务”。因此，加强和改进巡视工作，就要首先思考这三者及其相互关系。应当说，尽管巡视主体、巡视机构和巡视对象各自的功能定位不同，但其根本目的应当是一致的，就是要“维护党的纪律，保证党的路线方针政策和中央重大决策部署的贯彻执行”。如此说来，巡视工作的开展应当是这些方面的良性互动过程。
同时，也要看到，在权力面前任何组织和个人都没有天生的“免疫力”，更没有终身的“免疫力”。这就是说，开展巡视工作的各个方面都有偏离自身功能定位的可能性，从而背离设置党内巡视制度的初衷。诸如在巡视主体和巡视对象的关系中，完全可能出现上下级官官相护的局面；在巡视机构与巡视主体的关系中，完全有可能出现巡视机构背离巡视主体的意志而另搞一套；在巡视机构和巡视对象的关系中，双方也完全有可能相互勾结在一起，上骗巡视主体，下欺广大群众。当然，在这些关系中巡视主体是矛盾的主要方面，居于支配地位和起着主导作用。如果巡视主体自身就有问题，甚至问题多多的话，加强和改进巡视工作就无从说起。因此，要搞好巡视工作，首先必须加强巡视主体的自身建设。当然，出现上述可能性的原因是多方面的，但最主要的还在于巡视工作背后方方面面的各种利害关系，实质上是一个“利益冲突”问题。因此，为确保巡视工作的有效开展，屏蔽有关利害冲突是必要的，其中要特别注意以下方面：
一是建立健全防止利益冲突制度。这是党的十七届四中全会提出的要求。就巡视工作来说，防止利益冲突的基本精神就在于：只要巡视过程与私人利益存在可能发生冲突的情况，相关者就应当进行利益回避。在这方面，《中国共产党巡视工作条例（试行）》（以下简称《巡视工作条例》）明确规定了“巡视工作人员实行公务回避、任职回避和地域回避”。显然，这些规定有助于在巡视中避免某些可能干扰公正执行公务的情形。然而，这三种回避形式主要针对的是血亲关系以及近姻亲关系人员，还不足以涵盖所有相关的人员。因此，在条件允许的情况下，要进一步扩大监管范围和力度，将那些可能影响巡视工作走向的各种关系，诸如师生关系、同学关系、老乡关系、战友关系以及曾经的同事关系等都纳入回避的视野之中。
二是实行省（自治区、直辖市）巡视组异地交叉巡视。这也是成功之举，如异地审理案件就是最好的例证，其中的奥妙就在于“异地”能够防止地方各种错综复杂的关系。目前地方上的巡视对象通常是上级党委、组织部门选拔任命的，有些巡视对象与上级党组织负责人的熟悉程度，远在巡视组之上，甚至对上级党组织拥有比巡视组更大的话语权。在这种情况下，巡视工作或多或少要受到这些微妙关系影响。同时，由于一个省（自治区、直辖市）的区域有限，长年在一地工作，巡视组成员与巡视对象之间很难避免人情纠葛乃至利害关系。对此，还有人主张“取消和废止现在实施的各省市成立的巡视小组”，实行“从中央到地方直接派出机构、不受任何地方党政领导插手和干扰、一竿子插到底的垂直领导”的巡视工作体制。笔者认为，这个建议是符合巡视工作规律的。
三是确保对巡视各个方面责任追究的落实。对此，《巡视工作条例》专门设置了“纪律与责任”一章。从该章内容来看，对巡视组及其工作人员和被巡视地区、单位及其工作人员的责任追究是到位的。相比之下，对巡视主体的责任追究有欠缺，这不符合权责对等的精神。如《巡视工作条例》只明确“派出巡视组的党组织应当加强对巡视工作的领导，及时解决巡视工作中遇到的重大问题。”然而，如果巡视主体没有加强领导，没有及时解决重大问题，是否也应承担相应的责任呢？这里没有一个明确的答案。
二、实现各种路径对接
这里的“路径”是指各种监督指向。在现行体制下要解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，建立自上而下的巡视制度是必要的。但如果只有这样一种上级巡视监督下级的路径，人们就会追问，谁来巡视监督这个上级呢？而且这种由上级的上级来巡视监督下级的方法总是有尽头的，到头只能是一个无解的问题，况且任何权力都必须受到监督制约。因此，自上而下的路径必须与其他路径结合起来。换言之，在巡视工作各种监督路径上要体现全方位，除了自上而下外，还应包括诸如自下而上、横向交叉与来自外部的监督路径等。同时，在巡视工作中，不仅所有这些路径“一个都不能少”，而且还应当使这些路径在自上而下指向的主导下形成无缝对接。
以自下而上的路径为基础。从有关实践来看，目前“听真话”是巡视中遇到的最大难题，这也直接影响到了巡视工作的质量。造成这种状况的原因是多方面的，其深层次问题也不是巡视制度本身所能解决的。一般来说，要解决“听真话”难的问题，就要大力倡导实事求是精神，坚持走群众路线，广泛听取广大干部群众的意见。这里关键在于究竟如何“走群众路线”，怎样“听取广大干部群众的意见”。在某种意义上说，“听真话”也就是一个“自下而上”的过程。在这个过程中，巡视组至少有一点应该做到，那就是了解情况要亲力亲为并保持信息渠道的通畅。如果像个别巡视组那样“依靠”或默许巡视对象在其住地派上当地公检法人员等帮助“接访”，那又有谁能保证其不会过滤掉含金量最高的真话呢？即便是真话，恐怕也不是“原汁原味”的了。
以横向异地交叉巡视路径为补充。如前所述，目前对巡视工作干扰的最大问题，就是其背后各种各样的利害关系，而开展异地巡视是行之有效的。这种异地巡视路径可分为两类：一是跨省（自治区、直辖市）横向异地交叉巡视。如A省巡视组到B省巡视，B省巡视组到C省巡视，C省巡视组到A省巡视。这种跨省异地巡视必须在中央巡视领导小组的领导下进行。二是非跨省（自治区、直辖市）异地交叉巡视。当然，这种横向交叉异地巡视必须在省（自治区、直辖市）巡视领导小组的领导下进行。应当说，从地方实施“异地”巡视的实践看，这种做法的好处显而易见，诸如可以优化巡视环境，为巡视工作的开展提供宽松的外部条件；可以促进不同地方的相关部门之间巡视工作经验的交流；还可以弥补专职巡视工作力量的不足，增强巡视机构的独立性和权威性等。
接受来自党外的社会监督。开展巡视工作，不仅有内部的自上而下、自下而上和横向异地交叉等路径的结合，而且还有一个党内路径与党外路径的结合。实际上，无论是对那些手握重权的巡视对象，还是对巡视主体或巡视机构的有关人员来说，都必须在加强内部监督的同时接受来自党外的监督。巡视监督不仅属于自上而下的监督，而且属于内部专门机构的监督，而只有这种来自专门机构的监督是很不够的，况且近年来专门的监督机构及其工作人员自身出问题的并不鲜见。正因为如此，坊间才有人不断地发问：“谁来监督监督者”，“谁来审计审计署”，“谁来巡视巡视组”等诸如此类。所有这些都说明，来自党外的监督路径必不可少。
总之，思考巡视监督的路径，旨在构建这样一种立体化全方位的框架结构，即在监督主体“派出巡视组的党组织”领导下，以自上而下监督为主导（巡视监督毕竟是上级监督下级），以自下而上监督为基础（这种监督体现着党内监督的性质），以横向监督为必要补充，并使党内监督和党外监督有机结合起来的监督体系。不仅如此，还要通过自上而下的巡视监督来推动党内自下而上的民主监督，促进横向异地的交叉监督，带动来自党外的社会监督。
三、确保必要程序健全
巡视工作的程序一般由四个要素组成，即方式、步骤、顺序和时限，其中以行为实施的方式构成巡视工作的空间表现形式，以行为实施的步骤、顺序和时限构成巡视工作的时间表现形式。在巡视程序的这四个要素上，需要思考两个层面的问题：一是这些程序要素有没有的问题，防止可能出现重实体轻程序、重结果轻过程、重人治轻法治的倾向；二是这些程序要素是否合理的问题，以解决其科学不科学、管用不管用、好使不好使的问题。就前者来说，无论从空间角度——方式，还是从时间角度——步骤、顺序和时限看，可以说都已基本解决了。对后者而言，由于各种原因还需要进一步探索并加以完善。无论是前者还是后者，有一点可以肯定，即如果程序上有硬伤，巡视工作的开展是要受影响的。
为防止党的历史上“钦差大臣满天飞”现象的重演，《巡视工作条例》规定了诸如巡视组的主要工作方式，重申了“巡视组不干预被巡视地区、单位的正常工作，不查办案件”，要求被巡视地区应当通过当地主要新闻媒体公布巡视工作的监督范围、时间安排以及巡视组的联系方式等有关情况。此外，第二十二条还设置了在三个实体性条件同时具备时，其工作方式可以有“原则性的例外”。可以说，所有这些规定，都是巡视工作实践经验的升华。当然，还有些方式是值得推敲的，如《巡视工作条例》规定：“特殊情况下，巡视组可以直接向派出巡视组的党组织主要领导同志汇报”。显然，这里的“主要领导”就是所谓“一把手”。不言而喻，这种把宝押都在少数人甚至“一把手”个人身上的工作方式，有明显的人治之嫌，且近年来“一把手”案件一直居高不下。正确的做法，应当改为向派出巡视组的党组织汇报而不是向某一个或几个人汇报。此外，还有人提出要采用“明察暗访”相结合的方式。在巡视工作中，“明察”理所当然，“暗访”也无可非议，但不得触碰党纪国法底线。
应当说，巡视程序的步骤和顺序是到位的，如在总结实际工作经验中，有人将巡视方法概括为：“认真学、全面听、深入看、细分析、重调查、多支持、报实情、求实效。”实际上，这24个字就反映出其中的步骤和顺序，如“认真学”这个步骤属于巡视前要解决的问题，而“全面听、深入看、细分析、重调查、多支持”等属于巡视中的工作范畴，“报实情、求实效”则属于巡视后思考的问题。再如《巡视工作条例》设置了第三章“工作程序”，充分体现了巡视开展工作的时间顺序。诸如第十五条至第十九条规范了巡视前的工作，第二十条至第二十二条规范了巡视中的事项，第二十三条至第三十一条规范的是巡视后的任务。如此看来，目前在巡视程序的步骤和顺序上不是有没有的问题，而是应当注意解决其是否合理的问题，诸如巡视前如何做好准备，巡视中怎样了解实情，巡视后如何实现其成果的转化等。
应当说，在巡视程序的时限上也是有进展的，如《中国共产党党内监督条例（试行）》总共用了13个“及时”，其中多次提到对署真实姓名反映的情况，有关部门应当“及时转达”。应当说，“及时”的含义是清楚的，也就是“不拖延、马上、立刻”的意思，但真要执行起来确有一定的漏洞，因为没人能说得清“及时”是多久。如果缺乏明确时限，在实际工作中不仅难以操作，而且还会给一些人以可乘之机。相比之下，《巡视工作条例》在这方面有了很大改进。如使用了“自收到巡视组反馈意见之日起60个工作日内”、“自整改方案报送之日起12个月内”等都有明确的时限。当然，其中仍然有一些“及时”应该具体化。比如第二十一条规定“有下列情况之一的，巡视组应当及时向巡视工作领导小组报告”，而这里的“及时”就应当具体化。此外，在巡视的时间上，有人主张采取定期与不定期的巡视相结合，在特殊情况下采用“不定期”巡视的做法未尝不可，但这种做法不应当成为常态，那种以突然袭击的方式对待巡视对象有悖于我们党倡导的光明正大的组织原则。
（作者：中共中央党校党建部教授）
（本文责任编辑 吕红娟）
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