流动人口是我国现行户籍制度下相对一地户籍人口而产生的概念。比较规范的“流动人口”，主要是指那些离开户籍所在地，在另一地区滞留、居住、从事各种活动的人口，其中绝大多数是从农村转移出来进城务工经商的富余劳动力。目前，我国流动人口从改革开放初期不足200万人增加到1亿多人，流动人口管理已经成为我国社会管理的重要组成部分。做好流动人口服务管理工作，不仅是社会治安综合治理、维护社会稳定的需要，更是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的需要，直接影响到我国工业化、城镇化进程，影响到我国现代化建设成败。

一、流动人口管理中亟待解决的问题

党的十一届三中全会以来，随着改革开放不断深入，工业化和城镇化不断发展，全国范围内流动人口规模迅速增长。改革开放初期，全国流动人口不足200万人，1990年突破3000多万人，1994年超过6000万人。流动人口的急剧增加对我国经济发展和社会进步起到推动作用，同时也给社会管理带来许多问题。鉴于不少城市中流动人口犯罪比例的大幅度上升，1995年7月，中央综治委会同公安部、劳动部等16个部委在厦门召开全国流动人口管理工作会议。会后，中办、国办转发了中央综治委《关于加强流动人口管理工作的意见》。1997年4月，经中央批准，中央综治委成立流动人口治安管理工作领导小组，统筹指导、协调全国流动人口治安管理工作。各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团也相继成立流动人口治安管理工作领导机构，许多地方建立了省（区、市）、市、县（区）、乡镇（街道）、居（村）委会5级管理体系。各地流动人口管理机构从维护社会治安入手，为统筹协调本地区流动人口管理做了大量工作。

进入新世纪，特别是党的十六大以来，党和国家统筹城乡发展，对农民外出务工采取了积极引导政策，流动人口又进入一个新的发展时期。最近5年来，全国流动人口数量每年增加600万—800万人。综合分析国家统计局、公安部、农业部、劳动保障部、国家人口计生委等部门有关统计数据，目前我国流动人口总量已达1.2亿—1.4亿人，占全国人口的1/10。流动人口已经成为流入地城镇人口的重要组成部分，成为经济发展不可或缺的重要力量，成为社会生活中不可忽视的重要群体。同时也要看到，流动人口大量涌入东部地区和大中城市，加剧了这些地方人口与资源环境的紧张状况，增加了社会管理和社会服务的压力。在新的历史发展时期，随着我国经济社会发展和流动人口管理政策的调整，流动人口服务和管理工作出现一些亟待解决的问题，突出表现在以下3个方面：

1.管理体制还不适应需要。建国以来，我国一直实行户籍人口、流动人口“分立并行”的管理体制，政府服务管理的重点放在户籍人口身上。1997年以来在各级综治委之下成立的流动人口治安管理工作领导小组，重点也是放在治安管理和社会稳定上，而且也没有专门的办事机构。除了北京、广东、浙江等少数地方设立专门办事机构之外，绝大多数地方由公安机关承担流动人口治安管理工作领导小组办事机构的日常工作。由于部门职责不明确，工作人员无编制，统筹协调力度小，基层组织和管理队伍不健全，许多基础性工作没办法做，许多源头上的问题无力研究解决。随着形势发展变化，这种户籍人口、流动人口“分立并行”、地区和部门之间缺乏协作配合的管理体制，日益显现出条块分割、多头管理、权责分散的弊端，难以适应加强流动人口服务管理的要求。

2.管理工作还没有完全到位。长期以来，不少部门和基层单位在流动人口服务管理工作中存在“重收费轻管理，重管理轻服务”的问题。面对流动人口急剧增加和确立以人为本理念的新形势，一些传统管理方法难以适应需要，任务不明确，措施不得力，责任不落实，管理不到位。许多地方暂住人口登记办证工作薄弱