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西部财政性投资的问题与对策

【作者：西安交通大学经济金融学院　刘晓东】

	一、当前西部财政性投资的成效与问题　　近年来，西部地区国内生产总值的提高幅度总体上高于全国平均水平，增长速度虽低于全国加总平均的增长速度，但加总平均增长速度差距有所缩小。另外，伴随着青藏铁路、西电东送、西气东输、水利枢纽、交通干线等基础设施重大项目的陆续开工和完成，以及退耕还林、天然林保护、京津风沙源治理、退牧还草等生态建设重点工程的全面启动，西部地区财政性投资工作取得初步成效，具体有以下三个特点：　　一是基础设施建设力度加大，生态环境保护显著加强。　　青藏铁路、西电东送、西气东输等一批重大项目和一批公路主干线、电力设施、骨干水利枢纽等工程建设全面展开并相继完成；2.1万公里的通县油路基本建成；农村贫困人口饮水难的问题得到较大缓解；一大批城市基础设施建设项目竣工投产。完成退耕还林、宜林荒山荒地造林超过1亿亩；天然林保护、防护林、自然保护区、京津风沙源区治理、天然草场建设等工程初见成效。在近300个城市建设了污水、垃圾处理设施项目。　　二是科技教育等项建设取得了新的进展，特色产业逐步形成优势。　　农村中小学办学条件、重点高校教学设施得到改善；技术进步和产业升级项目增强了西部企业的竞争力；少数民族地区经济建设步伐明显加快。　　三是投资环境明显改善，对外开放工作迈出新步伐。　　如内蒙古自治区制定了改善投资软环境的24条决定，对投资软环境开展了专项治理。重庆市实施了促进西部大开发的50条政策，3年共吸引国内其他地区投资超过114亿元，外资超过12.2亿元。　　近年来，在中央财政性投资的大力支持下，西部地区经济增长速度虽然加快，但与东部发达地区相比，在总体经济实力上仍然存在一定的差距。如果从财政性投资效果角度来分析，目前在西部大开发中还存在着一些问题，主要表现在：　　一是国债投入作用虽突出，但带动其他投入的效果不够明显。目前西部地区经济增长主要靠国家投资拉动，各地普遍是以20%的投资增长来保10%的经济增长，而投资增长又主要依靠国债投资。如果国家投资力度减弱，西部地区经济发展速度很快会降下来。并且，融资难的问题在西部尤其突出，特别是对一些民营企业和中小企业更是如此。　　二是地方财力不足，资金配套、减免税优惠难以落实。国家希望通过地方配套资金，带动地方投资，以加强各方面的责任。但由于西部地区财力有限，自身建设资金不足，如果不承诺配套资金，就得不到国家投入支持。但承诺后配套资金又难以落实，这也是造成有些项目开工不足，进展缓慢，影响国债资金投入效果的客观因素。还有，企业所得税减免按15%征收问题，由于减免企业所得税会使地方税收明显减少，各地很难落实这项对企业来说很有吸引力的政策。　　三是在培育优势产业，直接促进增收富民的政策上相对薄弱。目前西部地区经济发展面临两方面的问题：1、有些传统资源优势、传统产业优势正在弱化，一些资源产业、资源城市正面临着资源枯竭的危机；2、一些新的优势、有潜力的特色产业，由于缺乏有力的政策支持，还难以大规模开展起来。而特色经济，优势产业的发展，直接影响到百姓收入水平、生活水平以及地方财政收入的提高，同时这也是西部地区可持续发展的产业支撑。　　四是政策措施不够细化，分类指导不够。西部地区幅员辽阔，省区之间、省区之内的自然条件差异很大，经济发展水平差距很大，国家在各个方面对西部地区只提出一个统一的政策，既不利于政策的落实，也不利于发挥各地的比较优势。二、改进西部财政性投资效果的对策思路　　1.在充分发挥市场机制作用的基础上，做好政府的财政性投资工作。要把加大国家政策支持与发挥市场机制作用结合起来。一方面，认真研究如何切实加大国家对西部地区的政策支持，考虑在投资项目上向西部地区倾斜，在税收政策上给予西部地区优惠，在财政转移支付上保障西部地区基本公共支出。另一方面，要深入研究如何加快培育西部地区市场调节和自我发展机制，考虑通过深化改革和改善投资环境，进一步扩大西部地区对内开放；通过积极发展有特色的农业、工业和服务业，加快把资源优势转化为经济优势;通过加强人才开发、科技产业化和信息化建设，争取实现生产力的跨越式发展；通过培育长江上游经济区等区域经济，更好地带动其他地区的发展。　　2.要从战略的高度，加快西部地区基础设施建设。虽然近几年西部地区的基础设施建设和生态环境建设取得了明显进展，但由于历史欠账太多等多方面原因，基础设施对经济文化发展的制约作用仍是面临的主要问题；生态环境虽然局部有所好转，但总体恶化的趋势还没有从根本上得以改观，并对国家的生态安全构成威胁。建议继续加大对西部地区基础设施和生态建设的投入力度，进一步完善退耕还林、退牧还草等生态建设配套措施。研究建立西部地区生态环境保护和建设补偿机制，调动各方面社会主体参与生态建设的积极性，促进西部地区生态建设进入良性循环轨道。　　3.加快西部大开发的制度建设，设立西部开发专项资金。要建立健全相关制度，确定西部大开发的战略地位，合理界定中央与地方政府在西部大开发中的权限、职责，确保有关西部大开发优惠政策的出台和实施。要及早研究发行西部开发国债，或开征环境与资源税，设立西部开发专项资金，保持西部开发资金投入效应。要加大并进一步规范财政转移支付力度，明确转移支付基数，并随着中央财力的增长而相应增加，同时，通过国家预算加大对西部的专项补助范围和数额。　　4.细化西部开发规划，提高政策支持的针对性。针对西部地区幅员辽阔、地区差异突出的特点，应按照突出重点、以点带面、以线串点的思路，研究制定长江上游经济带等区域性开发和发展规划。通过规划，明确生态保护区和经济重点开发区，明确各地区的开发方向、重点和优先次序，确定跨区域开发、联合的主要任务，以此作为国家投入支持的依据。特别是旅游、城镇、交通、特色基地的开发建设，应广泛实行统一规划、优势互补、联合协作、利益共享的开发方式。　　5.适当调整国家资金投入的重点和方式，提高资金投入的影响力和带动效果。西部大开发资金的投向，应当以确保西部地区人民能够享受接近全国水平的基本公共服务为目标。在基础设施、生态环境对经济发展的支撑能力大幅度提高后，应当适当加强对特色经济、优势产业的支持，培育区域核心竞争力和可持续发展能力。按照各地的特色和优势，重点支持一批发挥资源优势、促进区域专业化发展、带动广大农民增收、实现农业产业化的重点企业、龙头企业，将潜在的资源优势转化为现实的经济优势。应整合各部门分散支持农业产业化的资源，设立专门的龙头企业扶持资金，重点支持技术推广、规模化加工、市场开拓及销售网络的建设。要充分发挥国家资金投入的杠杆作用，通过利益诱导机制，引导和带动金融和民间投资。应适当减少国家的直接投入，更多地采用间接方式，主要是通过贷款贴息、信贷担保、投资补贴等方式，带动信贷资金和民间投资的增长。　　6.在扩大对外开放的同时，注重加强对内开放与合作。从近几年西部开发的实践来看，一方面要继续扩大对外开放，研究提出对外开放的新举措，吸引外资和技术参与西部大开发；另一方面也要认识到，西部吸引外资的总体规模还比较小，对外资的吸引力和消化能力也相对弱一些，拉动西部地区经济增长主要还是要靠内资。因此，西部地区应在国家实施西部大开发战略的大环境下，采取切实可行的措施，加强引进国内沿海发达地区资金的工作，加强西部地区企业与中、东部地区企业间的合作，通过西部地区资源和东部地区资金、技术、营销网络以及市场观念的优势互补，实现东西部地区的联合、协作和双赢的发展格局。 (《理论前沿》2006年第21期) 责任编辑金城
	文章来源：《理论前沿》2006年第21期　本网发布时间：08-07-28 09:55:30
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