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政治学视野下的地区发展均衡性研究

【作者：华中师范大学政治学研究院　贺东航樊红敏】

	一、以往的学术回顾与研究的意义　　改革开放以来，中国经济获得了巨大的发展，市场力量不断壮大，经济活力明显提高。同时也要看到，在整体经济演进的背景下，区域之间的经济差距呈现扩大化的趋势。因此，地区发展的均衡性成为影响中国现代化成败的关键因子，也成为中央政府制定政策思考的重点。十多年来，对此一问题的探讨已有多学科领域学者的贡献，如政策科学、公共行政学、经济学、历史学（主要是经济史和社会史）、社会学、人口学、地理学者均有论述，特别是区域经济学者在这方面的成果尤为丰富。但是，从政治学视野来分析地区发展的均衡性，尚且不多。这里我先回顾几位政治学者在此领域的学术观点，继而提出本课题研究的意义。　　王绍光较早指出中国地区差别的严重性，认为地区差别将造成三大问题，即经济问题、政治问题和正义问题。对此，他提出了缩小地区经济差别的三个可能途径：第一，各省以竞争方式达到地区均衡，它们之间没有直接的财政转移支付。第二，在中央政府的鼓励下，各省之间以非强制、非制度化的方式来进行财政转移支付。第三，由中央政府以累进税形式集中资金安排转移支付。王绍光认为，由于“第一、二种状态代表的是分权型的制度安排。在这两种状态下，地区差别是无法消除的”，（王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社1997年版，第七章）选择的只能是第三种途径，这就必须提高国家的财政汲取能力，消除地区差别。　　杨龙提出了“区域政治”这一研究课题，将地区发展差距过大的政治原因和政治后果、中央与地方的关系、民族问题、国家统一、政治稳定与区域差距相关的问题、地区政治发展与国家政治发展的关系、中央政策与地区差异的关系纳入区域政治研究领域，认为可以通过改善区域发展的治理结构和治理规则、扩大民众的政治参与等手段来实现地区整合和均衡发展。（杨龙、彭景阳：《我国区域政治发展研究：理论与问题》，《武汉大学学报（社会科学版）》，2002年第5期，第25～30页）徐勇主张从现代国家建构的角度考察地区发展的均衡性，将“政治发展的非均衡性”概念引入当代中国政治的分析视野之内，认为政治现代化进程中不能仅仅是“从时间上度量的，也要考虑其空间因素。”（徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年版，第338页）他提出强化国家的一体化整合和解决中央与地方事权关系的规范化作为实现地区发展均衡的手段。（徐勇、吴毅：《地区发展非均衡性的政治影响分析》，《学习与探索》1994年第4期，第96页）　　以上三位学者的研究成果富有启发和价值。事实上，从政治学视角思考地区发展均衡课题具有理论和现实意义。从理论上来说，对这一领域的研究都将借助区域政治理论、地方政府理论、政府经济理论、现代国家构建理论，这些都是政治学理论的重要课题，随着研究的拓展，将有助于我们深化对这些理论的认识。从实践上看，研究地区发展均衡对于处在现代化进程中的中国有着特殊的意义。近年来，中央政府在不同场合提出要缩小区域差距，采取何种发展战略？发展模式？如何协调中央与地区间关系？如何构建地方政府新的行为模式，以促进地区均衡协调发展？都是摆在我们面前的现实课题。二、研究的角度与方法　　关于中国地区发展均衡性的研究，有两种分析视角，一种是宏观层次的视角，即从国家意愿和国家能力来分析中央对区域发展战略的调整、政治资源的分配、财政的提供、政策的倾斜等。另一种是中观视角，从区域内部的地方治理状况和政治文化来研究地区发展的差距与平衡，中国主要的三大区域都存在地方治理状况和政治文化的差异。这两个研究视角要互相结合，我国区域的平衡发展首先取决于国家意愿和国家能力，其次取决于一个地区间的地方治理和政治文化状况。　　从宏观层次来分析，国家意愿和国家能力是实现地区发展均衡的两个变量，只有当政府既有缩小地区差别的意愿，又有缩小地区差别能力时，它才能实现缩小地区差别的目标。意愿与能力缺一不可。就新中国发展的历史来看，中央政府在多数情况下，是愿意缩小地区差别，当然光有意愿是不够的，还必须加强自己的能力。因此能力问题便显得更为重要。所谓“国家能力”是指“一国中央政府影响社会组织，规范社会关系，集中国家资源并有效地加以分配或使用的能力”。（乔·米格达尔：《强社会与弱国家：国家与社会关系和第三世界的国家能力》，普林斯顿大学出版社，1989年英文版，第4～5页）它包含汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力四种。其中，汲取能力是最重要的国家能力，要实现地区发展均衡的目标，国家就必须有充足的财力资源，才能使中央政府能够从发达省份汲取盈余，转移给欠发达省份，刺激落后地区迅速发展起来。我们必须认真研究国家提升汲取能力的途径、国家财政转移支付的政治逻辑、政治资源分配与区域发展战略调整以及宏观调控政策在实现地区发展均衡目标的作用。　　国家宏观层面的扶持最终是要落实到中观层面，而区域内的地方治理状况和政治文化会直接影响到一个地区的经济活动方式和社会发展的方向。“地方治理状况”包括（1）区域内地方政府组织结构。它们是否能够积极地接受、容纳内外部环境的各种挑战，能够建立与民众的沟通渠道，改变传统地方公共组织具有的反应迟钝、回应能力低下的问题。（2）区域内各级政府官员人力资本状况。他们是否具备较强的思维能力、判断能力、学习能力、调集资源能力、公共政策执行能力，具有创新和团队精神。（3）区域内电子政务状况，如电子公文、电子税务、电子工商以及电子公共事业服务的运用和推广程度。“政治文化”是影响一个地区发展均衡性的另一个指标。中国几个主要区域都有自己特定的地方政治文化。它由几个基本组成部分，即人们的政治认知、政治态度、政治信仰、政治情感和政治价值。由于政治文化的社会性特征，它会直接影响到一个地区的政治行为的方式、政治活动的性质、政治过程的方向、政治结构的模式、政治社会的稳定和政治变革的进程。如果一个地区具有较好的政治文化气氛，该地区就会充满一股勃勃向上的情景。　　学术界对研究区域内的地方治理能力状况和政治文化等政治变量成果尚不多见，今后可结合社会学和人类学的田野调查方法，分别选取东部、中部、西部几个具有典型性的地级市进行研究，提出区域内的各种政治变量指标体系，包括行政与法治的发展、有效率的政府、地方领导的动员能力和权力效应，并就如何测量这些指标达成进一步的共识。然后借助统计学手段进行数量实证，建立因果关系并推出回归分析结果，再根据各变量在回归模型中的显著性一一说明，以开阔此课题的学术视野。三、研究的实证基础　　为了对理论部分作验证，有必要从实证方面回顾我国区域发展目标的历史，从中揭示国家意愿和国家能力的演变和区域内各种政治变量的特征。 1.改革开放前实施地区发展目标的国家意愿、国家能力、经验教训。　　这一阶段国家采取以建设内地为主的平衡布局战略。建国初期，我国在经济空间分布格局上极端失衡，1949年全国工业总产值的77％集中在占全国12％土地的东部沿海地区，内地尤其是西南、西北地区几乎没有什么近代工业。为了改变这种状况，同时考虑到国防安全的需要，中央政府充分利用计划经济的优势，通过国家强有力的行政方式，集中了大量的人力、物力和财力，在内地进行大规模的直接投资。从“一五”计划到“大小三线建设”，大量经济资源被配置于内地，区域经济布局趋向于均衡，空间布局由沿海和内地的关系演变为东、中、西三大经济地带关系。从国家能力来分析，建国后，中国的国家汲取能力就大幅度提高，新政权预算收入占国民收入的比例在1953年超过了30％，达到了史无前例的水平。（王绍光：《国家汲取能力的建设——中华人民共和国成立初期的经验》，《中国社会科学》，2002年第1期，第78页）　 2.改革开放以后的实施东部沿海发展的国家意愿、国家能力、经验教训。　　1978年后，随着“让一部分地区先富起来”指导思想的确立，社会发展战略的天平开始从注重公正向注重效率倾斜，国家采用了非均衡的发展战略，首先推动发达地区起飞，尔后带动其他地区发展。　　从国家的政治意愿来看，对外开放的国策、“战争与革命”转到“和平与发展”的时代主题上，使得中国与美日等发达国家的关系缓和，给东部地区的发展带来了机遇。一方面消除了战争威胁，国家可以放心在东部地区投资，另一方面在日益扩大的国际交流中东部也处于有利位置。这一时期国家能力的运用是靠调控能力和强制能力，通过政策制定，对东部沿海地区实行优先和有利倾斜。在这一方略的规划下，国家在财政、税收、资产投资、产业改造、城乡建设、外经外贸等一系列涉及经济社会发展的方面向沿海地区和大中城市倾斜，使这些地方的区位优势显著提高。　　这一时期的经验教训是，国家的汲取能力（特别是财政转移支付分配能力）变得较弱。由于采用“分灶吃饭”的财政包干政策，从1980年至1993年间，各省在财政合同系统的约束下，在财政上日趋独立，税收的征取和支出都在辖区之内进行。由于中央政府不能得到来自富裕省份的财政盈余，再分配能力日益受限。而省际的发展更加失衡，富裕省份的税基大，有较多的预算资金进行直接投资，但对于贫穷省份而言，用于发展建设的资金就显得十分紧张。（王绍光：《中国财政转移支付的政治逻辑》，《战略与管理》，2002年第3期，第48页） 3.西部大开发的国家意愿、国家能力、经验教训。　　进入九十年代后，东部地区与中西地区的差距日益扩大。1997年东部地区国民生产总值占全国国民生产总值为60%。而西部地区的这一比例只有35%。从政治考量来看，日趋扩大的经济差距不仅会造成两地区之间的贫富差距拉大，影响社会的稳定，还易于培育分裂情绪，削弱国家的统一基础。为此，国家实施西部大开发战略，虽然这需要付出代价，但从国家整体利益来说是值得的。为了恢复中央政府的再分配能力，中央政府在1994年用“分税制”代替了“分灶吃饭”的财政体制，提升了国家汲取能力，使中央政府能够从发达省份汲取盈余，转移给欠发达省份，刺激落后地区迅速发展起来。　　经过多年的发展和国家对西部地区的扶持，西部地区的发展取得了很大进步，但仍与地区发展均衡目标有一定的差距，思想观念滞后、制度创新乏力、政府效率低下、官员腐败、公民缺少信任感、社会缺少秩序和规范等成为制约西部地区发展的重要因素。四、对策与建议　　第一，地区发展均衡性不仅是一个经济学问题，而且还是一个重大的政治学课题，需要政治发展的协调考虑。如前所述，政治措施和政府行为不当都可能影响这一目标的实现。我们不能脱离政治而抽象地讨论地区发展平衡，政治问题究其实质是利益问题。从某种意义上讲，经济是解决利益的生成问题，政治是解决利益的分配问题。国家政权必须通过强制性手段，通过公共政策的制定和实施，对公共利益进行权威性分配，协调中西部地区与东部沿海地区之间的发展问题。　　第二，地区发展均衡性与国家一体化之间有着密切关系。推动国家一体化有五个手段：认同性政治建构、合法性政治建构、渗透性政治建构、参与性政治建构及分配性政治建构。(沈桂萍：《对多民族国家一体化建构若干问题的思考》，《中央社会主义学院学报》，2004年第3期，第33页)这五个手段对实现地区发展均衡目标也起着重要作用，各级地方政府应当强化认同性政治建构，对区域内各族群众进行现代公民的教育培训和中华民族认同意识的培训，建构国家层面的政治认同和文化认同，促进地区的政治发展。　　第三，规范中央与地方的事权范围。长期以来，中央与地方的事权划分始终处于一种左右摇摆的非程序化状态，非规范的行为难以克服，权力的“收”与“放”的周期循环影响了国家的社会调控能力，也影响了地区各级政府以事权范围为导向的权力运作机制的实现程度。因此，要正确区分事权范围，使中央和地方行为有章可循、有例可依，为实现地区发展均衡目标提供强有力的制度支持。　　第四，区域发展中的市场机制与政府机制。在区域发展中，有两种力量起着关键作用，即市场和政府。由于市场经济是一种趋利性经济，会常常诱导发展战略偏离预设的轨道，使发展处于失衡状态。这时就需要政府及时纠正，选择不同的治理工具，调整发展战略，使经济社会的发展恢复到均衡或者是大致均衡的状态。（《理论前沿》2006年第7期）责任编辑金城
	文章来源：《理论前沿》2006年第7期　本网发布时间：08-07-26 17:59:56
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