财政体制改革30年：回顾与展望_理论网中国特色社会主义的重要思想源

    以1978年十一届三中全会为发端，中国共产党带领全体人民以一往无前的进取精神和波澜壮阔的创新实践，开辟了改革开放的新时代。在30年经济体制改革的历史画卷中，财政体制改革作为整个经济体制改革的突破口，谱写了极富华彩的一章。财政改革的30年，是向规范的市场经济财政体制不断迈进的30年，是促进综合国力不断增强的30年，是广大人民群众在财政改革发展中得到实惠最多的30年。站在新的历史起点上，按照十七大“毫不动摇地坚持改革方向，提高改革决策的科学性”要求，总结30年财政体制改革的经验，将财政改革事业继续推向前进，具有十分重要的理论与实践价值。

    一、30年财政体制改革的简要回顾

    1978年以前，我国实行高度集中的计划经济体制，与此相适应，财政实行高度集中的“统收统支”管理体制。在传统体制下，经济运行呈现高度的行政性指令状态，资源配置以行政性计划安排；国民收入分配以低价收购农副产品和低工资为基础，财政对企业实行“统收统支”财务体制；财政收入由企业利润上缴形成，财政支出呈现“城市财政”特征，对城市大包大揽，对“三农”仅是农业生产有专项扶持渠道，地方和企业无财力自主权。1979年，作为整个经济体制改革的突破口，财政体制改革拉开序幕。

    1.财政体制改革前15年：艰辛探索改革方向

    为解决中央对地方、国家对企业“管得过多，统得过死”的问题，财政体制改革以“放权让利”为突破，先后经历了分级包干、分税包干和中央地方大包干财政体制三个阶段。1980年，实行“划分收支、分级包干”财政体制。主要内容是，按照经济体制与企业隶属关系，划分中央和地方财政的收支范围；按照划分的收支范围，核定调剂收入分成比例、地方上缴比例、中央定额补助等收支指标，原则上五年不变；按照核定的指标，地方以收定支，自求平衡，多收可以多支，少收相应少支。分级包干财政体制缺陷明显，收支指标的核定缺乏客观性，“鞭打快牛”和“机会主义”并存，中央、地方“讨价还价”的现象频繁发生。实行分级包干体制期间，实施了国有企业“利改税”，国家财政收入由利税并重转向以税为主，国家与企业的分配关系发生了实质性变化。因此，1985年和1988年先后两次改革财政体制。1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制。主要内容是：按照“利改税”后的税种重新划分中央与地方收入，财政收入分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方共享收入三类。1988年实行中央地方大包干财政体制。主要内容是：全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安的财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地方分别实行不同形式的包干办法，包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等。

    1992年党的十四大以前，在整个经济体制改革“摸着石头过河”的背景下，财政改革不可能走向清晰的、与市场经济体制相适应的体制目标。多种体制并存，中央与地方“一对一”的谈判机制，难以解决体制的规范性、透明化问题，导致国家财政收入占国内生产总值、中央财政收入占全国财政收入的比重失调，以至于政府行政能力和中央政府调控能力明显下降。

    2.财政体制改革后15年：建立分级分税制体制

    1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，正式明确了我国经济体制改革的方向。财政改革作为宏观经济体制改革的中心环节，适应市场经济建设的要求，开始了新一轮的改革。1994年，立足我国国情，并借鉴发达国家财政管理体制的经验，我国建立了分级分税制财政管理体制。为保证改革顺利进行，分税制财政改革在原包干体制确定的地方上解和中央补助格局基本不变的前提下，采取“三分一返”的形式，重点对财政收入增量进行调整：一是按照中央政府和地方政府的“基本事权”，划分各级财政的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费支出，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担地方各级政权机关运转所需经费支出以及本地区经济、事业发展所需支出。二是根据财权事权相统一的原则，合理划分中央和地方收入。按照税制改革的税种设置，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将与地方经济社会发展关系密切、适宜地方征管的税种划分为地方税；将涉及经济发展全局的主要税种划分为中央与地方共享税。三是与分税办法相配套，分别建立中央和地方两套税务机构分别征税。国家税务局负责征收中央固定收入和共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。四是税收返还承认现状，分省分别确定税收返还的数额。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年，按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证地方既得财力。

    1994年的分税制改革构建了市场经济体制下财政体制的基本框架，初步理顺了中央与地方、国家与企业的分配关系。此后，随着经济社会发展与体制改革深化，有针对性地对财政体制运行中的一些方面进行了调整，主要内容是：第一，调整中央与地方收入安排。包括1997年调整金融保险营业税收入划分；1997年、2000年、2001年、2002年多次调整证券交易印花税中央与地方分享比例；2002年实施所得税收入分享改革，按市场经济原则将企业所得税由按企业隶属关系划分改为中央、地方统一按比例分享；2004年改革出口退税负担机制。第二，完善政府间转移支付制度。1995年起，中央对财力薄弱地区实施了过渡期转移支付，2002年实施所得税分享改革后，合并因分享增加的收入，统一为一般性转移支付；2000年起，实施民族地区转移支付；1999年至2004年，安排调整工资转移支付资金；2005年开始，实行对县乡“三奖一补”财政奖补转移支付制度。同期，根据我国经济社会发展的阶段性目标要求，为配合实施中央宏观政策目标和推动重大改革的要求，新增了一些专项转移支付项目，如对农村税费改革、天然林保护工程、社会保障制度建设专项补助等，初步建立了比较规范的专项转移支付体系。

    二、分税制财政体制改革的成就与经验

    分税制财政体制改革建立了符合社会主义市场经济要求的财政体制，以及与此相适应的管理模式和运行机制。事实证明，分税制财政体制改革方向正确，成效显著。

    1.分税制财政体制改革取得的辉煌成就

    一是建立了财政收入稳定增长机制。实行分税制以来，我国财政实力不断增强，全国财政收入从1993年的4348.95亿元增加到2007年的51304亿元，年均增长率达到19.3%。其中，中央财政收入从957.51亿元增加到27738.99亿元，年均增长27.2%；地方财政收入从3391.44亿元增加到23565.04亿元，年均增长14.8%，中央和地方在财政改革发展中实现了“双赢”。同期，全国财政收入占国内生产总值的比重显著提高，由1994年的10.8%上升到2007年的20.8%。

    二是增强了中央政府宏观调控能力。1993年至2007年，中央财政收入占全国财政收入的比重显著提高，从22%上升到54%。财力的适度集中大大强化了中央政府的宏观调控能力。1993年以来，根据国民经济运行态势，国家财政相机抉择，先后实施了适度从紧的财政政策、适度扩张取向的积极财政政策和中性取向的稳健财政政策，保证了我国经济的持续、快速、稳定增长。同时，中央政府通过建立以转移支付为主的地区间收入再分配机制，大幅度地缩小了东、中、西部的财力差距，促进了地区协调发展。

    三是推动了现代企业制度建设。改革完善税制是实行分税制财政体制的基本条件，又是正确处理国家与企业关系的制度基础。1994年，与分税制改革相配套，我国建立了符合市场经济要求的新税制，从而规范了国家与企业之间的分配关系，从机制上推动了政企分离，推动建立了国有企业“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的机制，加快了“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度建立步伐。截至2007年8月，中央企业及其下属子企业中，公司制企业户数的比重已达到64.2%。

    四是促进了各种所有制经济共同发展。分税制财政体制改革后，各级政府步入依法组织收入的轨道，同时，综合运用预算、国债、税收、财政补贴等多种政策手段。积极为企业创造宽松的财税环境，从而保证了各种所有制企业的公平有序竞争，强化了市场对资源配置的基础性作用，促进了市场经济中不同经济成分的共同发展。1994年到2006年，我国非公有制经济工业产值从16100亿元增长到48798亿元，占工业总产值的比重由21.94%提高到61.19%。

    五是支持了整个经济体制改革。1994年以来，财政改革发展取得重大成就的同时，支持整个经济体制改革的力度前所未有，突出表现在六个方面：一是加大支持“三农”力度，建立了“四免除、四补贴”的强农惠农制度，即免除农业税、牧业税、特产税、屠宰税，对种粮、良种、农机购置、农资综合实行补贴；二是不断加大社会保障制度建设力度；三是建立并不断完善城镇最低生活保障制度；四是建立了农村低保制度、新型农村合作医疗制度；五是建立健全了农村义务教育经费保障机制；六是不断加大支付体制改革成本力度，支持国有经济战略性重组，分离企业办社会职能，大力推进国有企业深化改革与金融体制改革。

    2.分税制财政体制改革取得的宝贵经验

    分税制财政体制改革取得重大成功，首先是党中央、国务院精心部署、坚强领导的结果，是财政战线奋发进取、创新实践的结果，也是有关部门团结协作的结果。其成功的基本经验主要表现在：

    一是注重调动中央与地方两大积极性。改革前15年探索中，财政体制一直在中央与地方的利益博弈中寻找平衡点，始终未能解决体制的科学性、规范化问题。分税制改革首先确立了“调动中央与地方两大积极性”新理念，通过明晰中央与地方之间的利益界限，促进了各级政府的理财思路从短期“博弈谈判”转向长期“增收节支”。实施分税制财政体制后，各级政府在狠抓财政收入的同时，不断强化财政支出管理，保证了中央财政收入和地方财政收入的持续快速增长。

    二是注重突出财政增收与财力相对集中两大主题。从分税制国家的一般经验看，中央财政收入占全国财政收入的比重普遍在60%以上，许多国家在80%以上。我国分税制改革以提高“两个比重”为重要目标，1994年到2006年，中央财政收入占全国财政收入的平均比重达到52.4%。虽然略低于全球平均水平，但从我国地方政府级次多、承担事权较多的实际看，比较适合国情。实践证明，财力的适度集中有利于办大事，也办成了多年来想办而没有能力办的大事；同时，增强了中央政府的宏观调控能力，为国民经济稳定发展提供了物质基础和体制保障。

    三是注重明确政府“出资人”与“管理者”两个身份。1994年以前我国始终在“税利合一”的分配框架中徘徊，每次改革都走向极端。伴随分税制改革进行的“税利分流”改革，清晰界定了政府“国有资产出资人”和“社会公共管理者”两种身份，财产所有权和行政管理权两种权力，利润和税收两种收入，从而规范了国家与企业的分配关系。在稳定财政收入的同时，实施国有企业利润免缴政策，有力推动了现代企业制度建设。

    四是注重把握政府与市场、政府与企业两个关系，分税制财政体制改革以市场化为取向，深刻体现了市场机制在资源配置中的基础性作用，明确界定了市场经济中政府与市场、政府与企业的职能作用和活动范围。分税制改革后，财政体制运行中涉及的经济关系由中央与地方、国家与企业的关系转变为中央与地方、政府与市场、政府与企业的关系，突出“市场功能”为各种所有制企业走向共同繁荣奠定了制度基础。

    五是注重兼顾财政体制改革与经济体制改革两大目标，财政是庶政之母，财政工作涉及到政府工作的每一个方面。财政体制又是国家的基本制度，是整个体制改革的基础。因此，支付改革成本，财政责无旁贷；支持重大改革，财政义不容辞。分税制改革过程中，国家财政始终着眼于整个经济体制改革大局，在不断做大财政收入蛋糕的同时，大力调整财政支出结构，“主动埋单”，推动了整个经济体制改革。

    在总结财政体制改革取得的巨大成就与历史性经验的同时，我们也要清醒地看到，分税制财政体制运行中还存在一些明显的问题和不足，主要包括政府间事权划分与政府支出范围尚不够明确，省以下财政体制仍不够完善，转移支付结构还不够科学，专项资金的设立存在交叉重复等问题。但瑕不掩瑜，局部性的问题不足以彰掩分税制改革取得的煌煌成就，阶段性的困难不足以阻碍分税制改革的历史进程。这些前进中的问题只能通过深化改革去解决。

    三、毫不动摇地坚持分税制财政体制改革方向

    我们要以高度的政治责任感和历史使命感，加快完善分税制财政体制，尽快建立起一个“财源巩固、分配科学、管理规范、充满活力”的体制，继续放大分税制的体制能量与功效。

    1.以公共产品层次性为基础，进一步明确中央与地方政府的事权划分。以效率优先、节约行政成本为原则，全国性公共产品和服务，以及具有调节收入分配和经济稳定性质的支出责任应由中央承担，中央政府主要负责提供国防、外交、司法、本级行政等纯公共产品，以及基础科研、重大基础设施等准公共产品；同时，立足国情，对社会保障和农村义务教育等给予引导和补助，待义务教育经费保障机制健全后再下放地方。地方性公共产品和服务的支出责任应由地方承担，地方政府应以满足区域内社会公共服务为主要目标，做好本地区行政、教育、基本医疗卫生服务、基本社会保障、公共事业发展的支出管理。对中央与地方共同承担的事务，要明确各自负担的比例。对具有跨地区性质的公共产品和服务的提供，要分清主次责任，由中央政府与地方政府共同承担，或由中央政府委托地方政府承担，建立委托付费机制。

    2.以发挥市场基础功能作用为原则，进一步调整各级政府的支出结构，界定政府与市场、公共产品与私人产品的责权边界，明确政府主要行使公共管理与服务职能。以“尽可能市场，必要时政府”为原则，凡是市场能够解决的，要充分发挥市场机制的作用，政府尽快退出；凡属于社会公共领域事务，市场又无法解决或解决不好的，政府就必须承担责任；对介于两者之间的，财政要发挥“四两拨千斤”的杠杆作用，积极引导社会资金投入。对竞争性、经营性领域的投资，地方政府应该完全退出，中央政府只适当参与一些特大型、长周期、跨地区的项目，以及高科技等对优化生产力布局和增加国民经济发展后劲有战略性意义的项目，并增强风险投资功能，转变政府投资运作机制。财政支出加强的主要方面应是优化结构和协调发展，如以增加“三农”支出为重点，促进城乡协调发展；以增加教育、科技支出为着力点，促进经济社会协调发展；以增加节能减排支出为焦点，促进人与自然协调发展。

    3.以减少预算级次为突破，进一步深化省以下财政体制改革，我国政府层级较多，建立规范的省以下分税制财政体制不可能通过简单的收支划分解决，必须依靠预算管理体制创新。当前，要加快县乡财政管理体制改革，积极推进“省直管县”和“乡财县管”，在保持行政级别不变的前提下，尽可能减化为三级预算。在条件成熟后，可考虑借鉴国外市场经济国家的经验，减为三级政府架构，并精简行政机构和人员编制。通过进一步明确地方各级政府事权，建立省级以下转移支付制度，促使省级财政加大对财政困难县乡的支持力度。

    4.以实现基本公共服务均等化为取向，进一步完善政府间转移支付制度，政府间转移支付制度是一种有效的财政平衡制度。当前，完善政府间转移支付制度要突出三项内容：一是继续扩大一般性转移支付资金规模，对一些名不符实的专项资金进行撤并。二是清理整合专项转移支付项目，尽可能减少项目支出的交叉、重复，严格控制新设项目，必须设定的项目要做到资金安排和制度建设同步进行。同时，进一步完善“三奖一补”政策,强化基层政府服务“三农”的能力。三是完善现行的转移支付因素法，尽量采用客观的量化公式，减少财政供养人口等人为因素，尽可能采用能够反映各地客观实际的因素，如地理气候、资源环境等。

    5.以加强财产税体系建设为重点，进一步加强地方财力建设，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，改革现行对内外资企业实行两套不同的房地产税制度；取消外商投资企业和外国企业享有的税收“超国民待遇”，尽快对其开征城市维护建设税和城镇土地使用税。建立健全房产税制，合理设计房产建设、占有、转让和收益各环节的税收负担，把纳税义务人限定为房屋所有人，以房产价格为计税依据累进制征税，并逐步把不动产税调整为统一的物业税。这样设计，不仅有利于完善财产税收体系，增加地方收入，而且有利于转变地方政府的发展观念和发展方式，使其将工作重点由偏重办工业项目转到优化环境治理上来，通过财产增值实现财政增收。同时，根据社会保障制度改革总体要求，适时开征社会保障税，将财产税和社会保障税作为地方财政的税源支柱，解决地方财政“无税可分”的问题。此外，要加强各级政府非税收入管理，把全部政府收入纳入预算管理，为分税制财政体制的高效运行提供制度环境和条件。责任编辑　林　娜