宅基地是农民房屋的地基，它既是居住场所，又是生产活动的场所，兼有农民居住和家庭经济的双重功能。根据2006年的统计数据，全国村庄用地共2.48亿亩，其中住宅用地占80%以上，约有2亿亩，是一项规模巨大的农村用地。

    建国以后，随着农村生产关系的变革和上层建筑领域里发生的种种变革，我国农村宅基地的产权制度也经历了复杂的变迁过程。

    1. 1950年颁布的《土地改革法》，明确规定我国实行农民的土地所有制。建国后，在1950年6月28日颁布的《中华人民共和国土地改革法》中第一章第一条中，提出“实行农民的土地所有制”。这里当然就包括了宅基地的农民个人所有。１９５２年，在北京市人民政府发给农民的土地和房产证上，写明了耕地和房基地的亩数，并写明这些土地“为该户全家私有产业，有耕种、居住、典当、转让、赠与等完全自由，任何人不得侵犯”。

    2.合作化时期，土地所有制关系进行了重大变革，但没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。合作化的核心是农村土地集体所有制关系的建立，这个时期在生产用地的农民所有制向集体所有制转变的时候，并没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。1956年全国人大一届三次会议通过的《高级农业合作社示范章程》就明确规定：“社员原有的坟地和房屋基地不必入社”，还规定“社员有退社的自由”，退社时可以带走土地。

    3. 公社化初期，农村集体所有制的公有化程度进一步发展，仍然没有对农民宅基地的产权规定作出新的修改。人民公社是我国农村生产关系的一次大规模“公有化革命”，农村集体所有制的公有化程度大幅度提升。在人民公社初期，已经实行高度集中统一的大集体所有制，取消了农民退社的自由，但仍然没有对农民宅基地的原有产权使用规定做出改变。在1961年中共中央《关于人民公社若干问题的决议》中，提出农民住宅是生活资料，永远归农民所有。

    4. 公社化高潮时期，规定了宅基地归集体所有，同时规定房屋属农民私有，形成了“一宅两制”的产权结构。1962年通过的《人民公社工作条例修正草案》（即“六十条”）中，第一次规定农村宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”。同时承认房屋归农民所有，可以出租和买卖。这项规定在１９８２年规定写入宪法，正式形成了“一宅两制”的产权制度，即宅基地和房屋分属于集体所有和农民所有。在１９６３年《中共中央关于各地对社员宅基地问题做一些补充规定的通知》中提出，宅基地归社员长期使用，生产队应保护社员的使用权。社员需要新建房时，经社员大会讨论同意后由生产队划拨宅基地给以解决。

    5. 改革开放后的80年代，明确规定了具有面积限额的一户一宅制度，同时允许宅基地使用权随房屋买卖而转移，以及允许某些城镇非农业口可以申请使用宅基地建房。改革开放后，农民在解决温饱之后出现了建房热，为规范建房秩序，国家出台了一系列政策法规，最有代表性的是：1982年2月国务院发布的《村镇建房用地管理条例》和1986年6月公布的《土地管理法》（1998年8月修订）。这些政策法规明确规定，农民一户只能拥有一处宅基地，面积要有限额，占用耕地要报县政府批准。同时，这些政策法规也允许宅基地使用权随房屋买卖而转移。特别是这些政策法规还规定，某些城镇非农业口，如回乡落户的离休、退休、退职职工和军人及回乡定居的华侨，可以按程序申请使用农村宅基地建房，并发放宅基地使用证明。

    6. 改革开放后的90年代和进入新世纪后，严格规定农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证。为了进一步加强对农村建房和农民宅基地的严格管理，从90年代后，出台了三个最具代表性的文件，即1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》，严格规定农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证，严禁城市居民在农村购置宅基地。

    通过以上对建国后农村宅基地产权制度变迁的考察，我们可以得到两个基本认识。

    第一，农村宅基地产权制度的变迁，同我们对农村生产关系进行社会主义改造的认识过程和实践过程相关。建国后，在土改中实行土地的农民所有制，这是新民主主义纲领的一个重要内容。在全国农业合作化完成之后，我们的指导思想是大大加快社会主义公有化发展的进程，表现在农村生产关系方面，就是“一大二公”的集体所有制程度越来越高，先是土地生产资料的全部集体化，之后逐步扩展到农民家庭的宅基地，建立起了一个人民公社集体所有制几乎涵括全部农村生活的生产关系体系。实践证明，这种高度集体化的所有制和农村生产关系体系，是不符合我国农村生产力发展要求的。

    第二，在高度集体化的所有制和农村生产关系体系中，农民宅基地产权制度的安排是有合理性的。这种所有制和生产关系体系的基本支撑，是农村土地完全归集体所有。农村土地是一个完整的资源系统，耕地和宅基地紧密联系，新的宅基地又总是从耕地分配出去的，为了维持土地集体所有的完整权益，宅基地就难以离开集体所有制的产权框架。如果把宅基地产权中的收益权和转移权完全交给个人，集体所有制的土地权益就可能受到损害。同时，掌握土地所有权的集体组织又必须给自己成员以基本住房保障，从而需要把宅基地使用权交给农民。这样，宅基地作为一种集体公共产品和保障性产品，就不具有商品属性，也不具有完全财产权利的资本属性。

    二、宅基地使用和产权制度面临的新问题、新矛盾

    改革开放以来特别是进入90年代中期以来，我国城市化和市场化深入发展，使现有宅基地产权制度面临一系列深刻问题和矛盾。大量材料表明，现有宅基地制度，已经越来越不适应发展的要求了。我们的调研表明，以下三个问题特别突出。

    1.宅基地的福利性分配和无偿使用，导致出现农村人口减少和村庄用地扩大并存的悖论。

    根据经济发展的一般规律，当一个国家城市化加速发展的时候，因大量农村人口向城市转移，农村居住用地总量一定会相应减少，土地得到节约使用和集约配置。但是，目前我国却出现了一种相反的情况。1978—2006年，我国城市化率从17.93%增长到25.98%，年均增长0.93；其中，1996—2006年平均每年增长1.34%。正是在城市化增长最快的这后10年中，全国农村人口减少了1.23亿，人均宅基地面积却从0.29亩上升到0.34亩。在这10年全国共增加的100万亩村庄用地中，新增宅基地就约占80万亩左右。

    关于农村宅基地的使用面积，中央有关部门早就出台了“一户一宅”的土地面积限额政策，各地政府也都根据自己的实际情况对“一户一宅”的使用面积进行了测算和确定。例如北京市政府规定1982年以前的老户每户0.4亩，1982年以后的新户每户0.3亩。但是，由于现行宅基地制度实行福利性分配和无偿使用，这种本质上属于按需分配的集体公共产品，很难有效制约农民家庭要求无偿扩大宅基地占用的强烈冲动。根据我们的案例调查和一些面上的材料数据表明，宅基地面积超标和“一户多宅”的情况是普遍存在的。

    根据辽宁省2006年调查的9个乡31193户农民中，宅基地超标占地14134户，超标占地面积6747.01亩，分别为总户数和宅基地总面积的41%和39%。根据北京市郊平原镇2006年的调查（这是一个对宅基地管理比较严格的镇），超批多占户占57%，私搭乱建户占8.3%，新建不拆户占3.5%，合计违规超占面积占宅基地总面积的59%。全镇户均宅基地1.2亩，平均宅院面积0.95亩。

    尽管有关政策规定，不再具有农村居民属性的人口（例如农转非人口），应当退还宅基地由集体重新分配，但在宅基地实行福利性分配和无偿占用的巨大利益驱动下，要村民无偿退出宅基地是很难做到的，减人不减地已成为一种惯性。这种情况，使农村集体可分配宅基地的资源非常紧缺，新增户常常难以及时得到宅基地的分配。在正常分配无法得到满足的情况下，农民就会通过各种方式挤占耕地。据统计，1980年到1996年我国耕地共减少6051万亩，其中农村新建房占用411.4万亩，份额为6.8%，成为耕地流失加剧的一个重要原因。

    2.宅基地不能充分流转和正常市场交易，造成宅基地资源大量闲置，同时隐形流转与交易大量存在。

    在我国工业化、城市化的加速发展过程中，出现了农村人口的历史性转移、迁徙，已经约有2—3亿农民从农村转向城市就业、居住，使当前农村居民的住房情况出现了复杂的结构性变动。根据我们的调研分析，主要有四种类型。第一，完全居住型，即农民家庭成员完全在农村就业和居住；第二，不完全居住型，这是指农民家庭的部分成员在城市就业和居住，其他成员（主要是老人、妇女和儿童）仍然留居农村，前者通常在节假日返村；第三，完全不居住型，即农民家庭成员完全在城市就业和居住；第四，租约型，主要是指农村家庭有闲置房屋进行出租。当然，也存在一些中间形态的类型，比如完全不居住型的农民家庭也可能在一些时间返乡居住，等等。

    工业化、城市化的加速发展，第一种类型的数量不断减少，第二、三种类型的数量不断增长，农村“空心户”和“空心村”已经成为比较普遍的现象。对于目前农村宅基地及房屋的闲置状况，现在还没有完整统一的数据资料。根据我们看到一些省市和县级单位的调研材料，大致估算在10—15%左右。这样，即使按照10%的较低估算，全国2亿亩农村宅基地中也有近2000万亩处于闲置状态。简单计算一下，假定2000万亩土地每亩年收入1000元，每年也至少有200亿元的收入损失。根据河南省国土资源厅2004年的调查，全省仅“空心村”的浪费用地就达150万亩。在我国近年来耕地大量减少、土地资源日趋紧缺的发展形势下，这是一个不能容忍的巨大资源浪费。

    但另一方面，在实际经济生活中，为现有宅基地制度所不允许的“非法流转”和“非法交易活动”又大量存在。产生这种情况的最深层原因，是城市化发展引起城乡人口对向流动和多向流动，城乡居民大量混居和村民人口与非村民人口大量混居已经成为一种趋势。根据北京市研究机构的调查统计，2004年北京农村的全部户籍农业人口为308.2万，比1990年减少83.9万人，减少水平为27.22%。但同年农村地区总人口增长到572万人，增长率为85.59%。其中外来人口逐年增长，2004年达到141.8万人。对北京远郊区3583个村的调查表明，在实际居住人口326.5万人中，村民人口293.7万人，非村民人口32.8万人，后者占居住人口的10.04%，而且逐年增长。

    正是这种城乡居民的大量混居和村民人口与非村民人口的大量混居，产生了巨大的农村住房需求。在不允许农村宅基地及房屋向非农流转的制度规定下，必然导致形成一个日趋活跃的宅基地隐形市场。尤其是在城乡结合部的城郊地区，农民宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等形式的私下流转与灰色交易大量存在，据估算已经达到10—15%左右，有的地方甚至达到40%以上。根据北京市2004年的典型调查，在郊区12个村的3730户农民家庭中，有160户卖房、757户长期出租房屋，分别为总户数的4.3%和20.3%，合计为24.6%。现在，这种具有相当规模的私下流转与灰色交易活动，已经引发出越来越多的社会矛盾和法律纠纷，成为社会不安定因素的一个重要问题。

    3.宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，是造成当前市场发展中农民财产利益损失的一个重要因素。

    如前分析，在我国当前集体所有制的产权制度安排下，农村宅基地作为一种集体公共产品和保障性产品，不具有商品属性，也不具有完全财产权利的资本属性，是有其制度合理性的。但是，现在城市的房地产已经进入高度市场化发展阶段，城市住房已经成为城市居民最重要的市场化财产，据统计大约占城市居民资产总量的70—80%。这种情况下，如果继续维持农村宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，农民住房就不能享受同城市居民住房一样的财产权利和可能获得的财产性收入，对农民来讲就不再是利益保护，而是一种财产利益的制度性损失了。

    我们在调研中看到一个典型案例。西南地区某县农民，以3万元价格把一个景观极佳的宅院及房屋卖给县城干部，后者在这个地方盖起一座别墅。在我们认为农民吃了大亏和交易非常不合理的时候，当地同志发表了完全不同的看法，他们认为农民非但没有吃亏，而且拿到了几乎是当地最高的房屋补偿价格，是很公平的买卖双赢。这就反映了一个带有普遍意义的问题，卖方农民的交易价格是真实的吗？

    根据经济学的原理，一个物品只有在充分交易和充分竞争的情况下才能显示其真实市场价值即交易价值。在目前制度下，宅基地使用权不能进入市场，交易价值为零。宅基地房屋不能市场化交易，就只能进行简单的成本估值估价。这样，在有农民宅基地参与的大量交易活动中——无论是政府拆迁还是私下买卖、租赁，农民宅基地及居屋的真实交易价值就肯定会被低估。由此判断，在上述案例中，卖方农民的交易价格是不真实的和被大大低估的，不等价交换的损失方是卖方农民，买方则得到了大量超额收益。

    三、启动农村宅基地市场化改革的思路

    为了解决上述农村宅基地面临的问题和矛盾，现在全国许多地方都在根据自己的情况进行改革探索，出现了苏南、广东、四川和北京等不同地方的改革模式。

    我们看到，解决农村宅基地面临的问题和矛盾，现在有两种不同的思路：第一是维持宅基地现有产权制度的安排，在此产权制度框架下强化政府管理，并进一步把有关管理政策（例如土地限额、不允许宅基地及居屋市场买卖等）纳入法律法规体系；第二是完全推倒现有的宅基地产权制度，恢复建国初期的农民所有性质，实行耕地集体所有制和宅基地私人所有制的双重所有制。

    我们认为，在当前城乡市场化改革深入发展的大趋势下，按照十七大关于“发展和完善各类生产要素市场”的方针，把农村宅基地纳入生产要素市场的体系之中，建立农村宅基地市场，应当是一个基本的方向。但是，我们也不同意完全推倒现有宅基地产权制度和恢复建国初期农民所有的思路。我们设想，为了推动农村宅基地市场化改革，可以探索建立一种农村宅基地的“复合型所有制”。具体思路如下：

    第一，把宅基地的永久使用权交给农民。在“一户一宅”和面积限额的政策规范下，宅基地的占有权、使用权、收益权、转移权归农民所有，宅基地可以买卖，也可以继承，是农民的私有物权。与此同时，集体不再分配新的宅基地。

    第二，集体享有对农村宅基地的规划权和使用监督权。集体根据政府的统一城镇规划行使村庄的建设规划权，农民宅基地的市场交易行为必须在规划制约下进行。同时，集体有权对农民宅基地的使用进行规范管理，并加以监督。例如宅基地可以转让出售，但不能转让出售给犯罪者，或转让出售给造成村庄污染和破坏村庄生活规律秩序的人。一旦出现这类情况，集体就有权执行使用终止。

    按照上述思路对宅基地定性后，就需要为农民家庭的宅基地进行法定确权。在“一户一宅”和面积限定的既定政策下，把占有权、使用权、收益权、转移权的完整产权交给农民，经过登记取得合法证书。同时也把集体所有权对宅基地的权利内容依法确定下来。

    建立这样一种农村宅基地的“复合型所有制”，可以满足三个重要的价值取向和政策目标。

    1.提高土地利用率，进一步有效保护耕地。农民有宅基地的永久使用权和家庭继承权，集体不再分配新的宅基地，就可以最终切断农村生产用地和农民宅基地之间的“血缘关系”，最终改变那种人口自然死亡不退宅基地，新建户不断圈占耕地的状况。在目前全国农村人口已经大规模减少（仅1996—2006年就减少1.2亿人），现有宅基地存量（２亿亩）完全可以满足农村居民建房需要的情况下，这种制度安排在宏观上是可行的。在农民家庭宅基地为既定量的情况下，对农村人口的过快增长也会起到很好的制约作用。

    2.既有利于保护农民土地利益，又能为农民创造资本性财产。农民有宅基地的永久使用权和完整物权，就可以在市场活动中对宅基地及居屋进行合理的估值、估价，避免市场交易和政府拆迁活动中的压价行为。农民有宅基地的永久使用权和完整物权，农民的房屋就可以同城市居民的房屋一样成为资本化财产，除了具有升值的可能性外，最重要的是可以作为抵押物品得到金融机构的贷款。目前市场资金进入农村和农民家庭的最大障碍是无抵押，一旦农民房屋可作为贷款抵押品，很可能为市场资金大规模进入农村打开一个制度性缺口。

    3.促进农民城市化发展，为打工农民提供稳定的城镇居住条件。对那些进城打工又希望在城市长期就业和留居的农民，最大障碍是城市住房成本很高，商品房价格无力承受，政府对城市中低收入居民实行的廉租房和经济适用房政策又不能惠及他们。这就出现了一种尴尬的困境，一方面这些人在农村确实有自己的宅基地和居屋；另一方面他们在城市又缺乏获得稳定居住条件的手段，原有居屋对他们的城市住房困难毫无帮助。在没有稳定居屋的情况下，大批农民工就无法真正成为城市居民，只能在城乡之间流动性生活。在获得宅基地的永久使用权和转移权之后，这些农民就可以能够同城市居民一样把房屋进行市场化出售，为改善城市住房条件提供有效资金手段，为他们最终留居城市创造条件。

    在建立农村宅基地“复合型所有制”的基础上，启动和推进宅基地市场化改革，可以分类进行。

    在发达地区和大城市城郊地区，可以考虑直接建立区域性宅基地交易市场。

    从理论上讲，任何商品只有通过充分交易和充分竞争，才能实现达到一个比较合理的市场价格，即经济学定义的均衡价格。但农村宅基地和其他市场化的土地商品一样，是一种比较特殊的资源型商品。它具有明显的地域刚性，不能自由流动，更不能通过流动性聚集规模，因此它又是一种有限交易和有限竞争的商品。同时，中国不同区域之间的发展差距很大，农村宅基地经济价值的差异也很大。如果不考虑这些问题，在农村宅基地进行产权结构重组之后就设想建立一个全国性的宅基地交易市场，并通过全国性的交易活动建立宅基地的价格形成机制，是不现实的。

    我们认为，建立一个“区域扩散性的宅基地市场”，是比较可行的。主要思路是：1.先在小区域内定价。这个小区域根据不同情况，可以是一个县，也可以是一个镇，或者是一个城市郊区。小区域定价的基本方法是，以农地征用价格为参照系，加上该地30年的平均耕作收益，再加级差地租。2.在小区域进行定价、交易后，随着该区域交易活动的开展，供求信息和交易信息必然不断扩散，交易活动的可能性也不断扩散，交易双方就会在更大区域范围内对价格合理性进行比较。这个时候，也就可能在更大区域范围内形成更为合理的价格机制。

    对欠发达地区和城市远郊地区，可以由政府出面组织，对农民宅基地及住房进行整体规划和集中改造。

    宅基地怎样流转？我们在调研中看到，现在很多地方一个比较普遍的做法是，由村集体组织或镇、县政府机构出面，对农民宅基地及住房进行整体规划和集中改造，先在村庄附近盖好能够集约用地的商品房，然后按照一定价格折算办法同农民的宅基地及房屋进行置换。置换后的土地或用于扩大耕地面积，更多则用于非农业性开发。有的地方还成立了由政府管理的土地经营公司，专事进行这项活动。这种改革模式的最大特点是有政府的积极参与，可以避免农民个人自发流转带来的种种问题，当然不失为一种有益的改革探索。

    我们在调研中充分感到，建立农村宅基地市场，是一项影响深远的改革，也是一件复杂、敏感的事情。在调研中有关部门和地方很多同志都提出，这项改革需要全面考虑、系统设计、选择时机，又不能长期拖延，使现有问题和矛盾更加扩大、深化。应该先在发达地区和城郊地区进行试点，取得经验逐步扩展，同时继续加强理论方面的深入研究。


(参加该文调研讨论的还有赵振华、石霞、于永臻三位教授) 《理论前沿》2008年第13期
责任编辑 史小今