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浅议国有投资公司的体制缺憾

【作者：哈尔滨金融高等专科学校教师关海霞】

	国有投资公司是一个带有国家特殊使命的投资机构。在传统国有企业改制为公司制企业时，国有投资公司的出现使国家出资有了一个合法的、体面的代表，从而使国有企业的改制变得顺理成章。这一特定产生背景和它的特殊功能，形成了国有投资公司特殊复杂的治理体制。一、国有投资公司独有的体制特征由于产生的特殊历史背景和所肩负的特殊使命，国有投资公司在经济生活中占据了十分独特的角色，很多人称其为“中间型”公司。这种“中间型”公司表现出如下特征： 1.政企之间的中间人。在现代社会中，要求国家完全不干预经济是不可能的，但是，经济体制改革的重要目标之一是实现政企分开，破解这一难题的答案就是国有投资公司。国有投资公司是政府和企业之间不可或缺的中间人。 2.在公司治理结构中身兼二职。一方面，国有投资公司在所投资的公司中首先充当股东的角色，即国有股权的所有者。另一方面，与一般民营的企业法人不同，不能认为那么多的国有资产就归投资公司的若干个人所有。对国家来说，国有投资公司是国有资本的经营者；对接受投资的公司而言，国有投资公司又是资本所有者。“国有股权代表”比较形象地说明了国有投资公司这种双重身份。 3.在委托代理链条中的兼容身份。西方国家常把介入公司治理的不同角色归结为委托代理关系，例如，股东会把权力委托给董事会，董事会又把权力委托给经理等。我国的国有资产是全民的，全体人民把资产委托给政府，政府把资产委托给国有投资公司，而国有投资公司又把资产委托给接受投资的公司。但是，西方的委托代理关系是建立在平等主体之间的市场契约基础之上的，而国有投资公司在委托代理链条中的角色却发生了变化。一方面，国有投资公司对政府是“行政型的委托代理”关系的代理人，另一方面，国有投资公司对接受投资公司是市场契约型的委托代理关系的委托人。行政型的委托代理关系和市场契约型的委托代理关系有很大的差别。例如，政府可以轻而易举地任命国有投资公司的经理，而国有投资公司任命其所投资公司的经理就行不通。 4.内部治理的混合体制。国有投资公司的这种中间人角色，令其既是所有者，又是经营者；既是委托人，又是代理人。这种混合角色继而体现为内部治理的混合体制。有的国有投资公司是《全民所有制工业企业法》意义上的国营企业，有的则是《公司法》意义上的有限公司，多数公司还是新老三会并存，既有现代企业制度的新鲜气息，同时老国企特有的种种弊端还在顽固地流行。这种混合的治理体制，导致其自身运营发展战略也经常处于摇摆状态。在投资目标上在力争科学决策的同时，又必须受制于政府的意图；在追求经济效益的同时，还要承担某些政府遗留的社会职能，如安置就业等。二、国有投资公司的体制缺憾国有投资公司的出现和发展，确实为其他类型的国有企业实行现代企业制度创造了必要的条件，但遗憾的是，它的自身体制却与现代企业制度拉开了距离。首先，难以实行“政企分开”。“政企分开”意味着政府和企业要形成各自不同的利益和不同的目标取向。政府的生存基础来自社会，它必然要代表和协调全社会各个阶层的利益，其目标取向必然是多元的；而企业只是社会的局部利益，它的生存基础是自身经营，其目标取向必须是单一的经营收益。但无论从国有投资公司产生的背景，还是从其与政府的隶属关系看，都看不到这种差别。国有投资公司出资的下属企业在体制上实现了政企分开，而国有投资公司一出生就被置于政府的怀抱中。所以国有投资公司的“政企分开”一直是一个敏感的话题。其次，难以做到“产权清晰”。企业产权清晰在很大程度上取决于企业的产权结构。企业产权结构分为两种模式：一种是一元化产权结构，即企业的投资主体只有一个；另一种是多元化产权结构，即企业的投资主体有好多个。从现代经济的发展趋势来看，只有多元化的产权结构才能使产权清晰。实践一再表明，无论是什么性质的企业，只要是国有投资公司，产权结构是国有独资，产权结构显然就是一元化的，结果是企业不可能摆脱行政干预，根本无法做到产权真正清晰。产权不清导致的直接后果，是使所谓“有限责任（政府的）”和“防火墙（政府和国有投资公司之间的）”不复存在。再次，流行的法人治理结构模式无用武之地。传统的法人治理结构——股东会、董事会、监事会、经理，是互为制衡的体系，而在国有投资公司中，这一流行模式由于股东的单一化而难以起到预想的作用。复数股东选举的董事会、监事会以及聘任的经理和单一股东任命的董事会、监事会、经理具有完全不同的性质。前者产生的董事会、监事会、总经理具有很强的独立性；而后者产生的董事会、监事会、经理与单一股东之间仍然是上下级隶属关系。如果总经理再由政府直接任命，甚至其他干部和职工也是由政府选派的，那么，断言国有投资公司仍然是政府的一个职能部门也毫不为过。三、摆脱体制缺憾的突破口摆脱国有投资公司的这种体制缺憾是一个系统复杂的课题，先要选好突破口。 1.明确国有投资公司是企业，不是政府机构或事业单位。首先，从法律关系上看，国有投资公司无论采取怎样的经营形式，都应以企业的身份从事活动，必须纳入《公司法》的调整范围，使其按照《公司法》的规定进行组建而不宜另外制定一套特别法律。其次，从我国改革的实践和改革的需要看，把国有投资公司塑造成纯粹的经营性实体，使其像其他的普通公司企业一样进行正常的经营和竞争，是提高国有资产经营效率的重要保证。再次，国有投资公司虽然具有一定的特殊性，但这种特殊性主要体现在其经营对象是一种特殊商品——国有资产产权，而不在于其组织和经营本身。在属性上将国有投资公司确定为彻头彻尾的企业法人，同时明确国有投资公司只有通过经营国有资产获得的收益来维持其生存和发展，应是一种比较合理而现实的选择。 2.改变政企之间的关系。只要把国有投资公司定位为《公司法》意义上的企业法人，传统的行政隶属关系就会成为公司市场化运作的障碍，就应当以市场契约式的关系取而代之。通过某种受法律保护的契约关系，明确界定政府与企业之间的权责利关系。政府作为行使所有者职能的委托人，在与企业经营者订立合约时，要体现责权利相互对称和相互制衡的原则，要兼顾盈利目标和社会目标。企业只要履行合约，便可在国家授权和监督下独立从事经营活动，追求尽可能多的利润。 3.建立新型的人才机制。产权结构也好，公司治理结构也好，最终还是为了提供一个科学高效的公司治理机制，包括人才机制、竞争机制、激励机制、约束机制等。对国有投资公司而言，首先是人才机制。经理人员（经营者）只要是在行政隶属关系下任命的政府官员，就不可能实现政府和国有投资公司之间的市场契约关系。换言之，政府和国有投资公司之间的市场契约关系必然求助于经营者市场，必须在经营者市场中选聘经理人才。企业经营者的知识结构中，最基本的要素是资本运作和企业经营能力。企业经营者们会从自身利益最大化出发，追求企业效益的最大化并承担经营后果。因此，必须废除政府权力机构选择企业经营者的行政任命制，建立经营者市场，制定经营者任职资格制度和业绩考核体系。（本文责任编辑　李红）《中国党政干部论坛》2008年第8期
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