中国政府救援应急体系的运转，在这次地震中表现出三个特点：一是动作迅速，从国家主席到总理到下面的县、镇，反应都很迅速；二是机构很多，几乎所有的部委都发动起来了，例如卫生部、民政部、水利部，甚至包括组织部；三是民间组织配合政府发动起来。

    正因为参与部门多，协调工作非常复杂。这会让救灾的效率打了折扣。而从世界范围来看，综合减灾的概念已经深入人心。中国也应该组建一个保护13亿人的减灾体系。

    在我看来，这个体系包括三个部分：行政、科技力量和人才培养，理顺条块分割，统一机构是最重要的一环。

    中国根据具体灾种设立具体防灾部门，但缺乏一个超越各部门之上的综合防灾机构。尽管形式上，国家减灾委员会由30多个部委成员参加，但它主要是一个协调机制，没有钱、没有人，也没有权力。国务院应急办公室归在国办下面，级别很高，权力也比以前大，但仅有25人左右，与国务院总值班室其实是一套班子，其实质上仅相当于一个中转机构。

    中国的大部制已初步建成，但在灾难方面，仍是“九龙治灾”：国务院应急办公室、中国气象局、水利部、国家海洋局、中国地震局、 民政部、农业部、林业局、环保总局，现在都是各自为政。地震局根据震级发出警报，民政部则根据受损情况报灾害级别，两者报的灾害级别甚至不一样。问题出现了，就由一个部门牵头组建一个临时机构开始救援。但一个灾害往往引发出多种隐患，需要有统一的综合防灾减灾体制和权威的统一防灾机构，负责统筹协调各个部门。

    我们应考虑成立一个“减灾部”，将有关灾害的部委和局，联网形成中央灾害信息系统，与各省市联网形成国家灾情信息管理系统；充分应用国家通信、卫星及遥感共用系统，汇集与灾害相关的气象、海洋、水文、地震、遥感、灾情等诸多资料或信息；开展重大灾害的预测评估、辅助决策和紧急救援等工作，形成现代综合减灾系统。

    目前，与减灾有关的部门人员从中央到地方有好几十万人，我们应该把这几十万人集中起来，组成一张大的减灾网。而这几十万人不能像现在这样只考虑某一个灾害，而要考虑所有的灾害。平时要对他们进行训练，将其打造成一支常备的减灾队伍，当灾难发生的时候能够很快启动。

    此外，交通运输等相关部门不必纳入减灾体系，但是需要有很好的联络系统，并使其规范化。20多年前，美国政府面对一系列自然灾害及各种突发事件，设立了总统直接领导的“联邦紧急事务管理局”(FEMA)。该局有2600人，设10个分区，专事国家灾害和突发事件管理。FEMA平时就做很多准备，虽然只有两千多人，但他们有专门的训练，专门的方案，专门的机构，专门的人员，专业的系统，一旦灾难发生就可以很快启动，当地政府只需要做财政上的工作。这套系统是很起作用的。2001年“9·11”事件后，美国政府下决心于2002年成立了“国土安全部”，把FEMA及许多相关部门聚集在此部门之下，力求解决上述国家重大国土安全问题。近五六年，世界许多国家，如俄、日、法、韩等国都纷纷建立处理突发事件应急机制的机构。(作者王昂生为国家减灾委首席专家）