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国外媒体在抑制腐败中的作用

【作者：中共中央党校党建教研部王瑜】

	联合国最新统计表明，“政府的腐败”每年都要使全世界损失大约6000亿美元的资金。也就是说当我们每天送走夕阳的时候，世界上的腐败官员就又卷走了16.43亿美元。而且腐败就像感冒一样，世界上没有一个国家能够对其完全免疫。腐败现象到处传播，甚至达到了“全球化”的地步。为了抑制腐败，世界各国都采取了各种措施，包括建立以市场为导向的经济体制，铲除权钱交易孳生的温床；进行管理体制改革，防止权力的滥用；以及加强监督机构的作用，增进官员的责任感。这些策略反映了综合的改革观，是通过政府程序和市民社会的参与向腐败宣战。而其中，媒体十分关键。国际腐败问题专家早已表明：“市民社会和媒体在制止公共生活中的欺诈和腐败现象方面的作用十分重要。”在世界各国，媒体已成为一支不容忽视的反腐力量。为了更有效地发挥媒体的反腐功效，许多国家都采取措施加强媒体。一媒体抑制腐败的方式有多种，最主要的有以下六种形式： 1.揭露腐败官员和公职人员媒体抑制腐败的作用最主要体现在：关于腐败的报道在公众中激起波澜，施加压力，迫使官方进行调查，严惩腐败分子或剥夺其公职。厄瓜多尔总统阿夫达拉·布卡拉姆被迫辞职，委内瑞拉总统卡洛斯·安德烈斯·佩雷斯遭审判和巴西总统费尔南多·科洛尔·德梅洛受到弹劾，都与媒体曝光有直接联系。厄瓜多尔一家报纸经过调查后报道，总统挪用了他做圣诞电视节目筹集到的钱，而这笔钱本来是要用来捐助穷人的。此事曝光后，在全国引起骚动，布卡拉姆被迫以“精神不济”为由辞职。委内瑞拉的《加拉加斯日报》报道了佩雷斯总统在未得到国会批准的情况下私自挪用国家资金的非法行为，另一家报纸也指出，总统和他的两个助手炒作外汇赚了几百万。在国会启动弹劾程序之前，佩雷斯被迫辞职，后又遭逮捕。1992年5月13日，联合国环境与发展大会即将在巴西里约热内卢召开之际，佩德罗向巴西最有影响的杂志《阅读》周刊披露了他的总统哥哥与大富豪法里亚斯的肮脏勾当。消息传出，整个巴西为之哗然。迫于形势，科洛尔同意调查保罗·法里亚斯的行为。6月初，巴西议会成立了“法里亚斯专案”调查委员会，开始了一场空前规模的调查活动。警察的调查证据、国会的听证结果再加上记者穷追猛打挖到的材料，渐渐勾勒出了法里亚斯的丑恶面目。科洛尔则成了巴西乃至拉美国家中第一位被弹劾的国家元首。 2.推动官方机构进行调查媒体报道还可以成为促使官方机构进行正式调查的诱发因素。美国《迈阿密先驱报》在1996年发表了系列报道，揭露美国一家银行出现了破坏整个拉丁美洲民主进程的腐败行为。这些报道公布后，美国司法部正式立案调查这家银行。同样，《达拉斯晨报》报道，达拉斯公立学校高级官员合同欺诈和过失管理，刺激联邦调查局开始对学校腐败的调查。在巴西科洛尔总统腐败丑闻曝光后，巴西议会也成立了“法里亚斯专案”调查委员会进行调查。 3.提高国家反腐机构的功效和合法性媒体报道也能在提高公共反腐机构的效率方面发挥关键作用。媒体经常详细报道这些机构的工作，把它们置于公众的监视下，使这些机构能够独立于权力机构中的既得利益者，避免这些既得利益者干涉它们的工作。应该说，新闻媒体与官方反腐机构之间有共生关系，后者为前者提供报道的真实素材；同样，前者也服务于后者的利益，反腐机构的活动经常在媒体上曝光，就会赢得公众对这些机构的支持，从而使它们更具有合法性。科洛尔总统辞职事件证明了这种共生关系。“法里亚斯专案”调查委员会由于其活动在媒体频繁曝光，从而赢得了公众的支持，而调查揭露出来的事实又为媒体提供了新闻的素材。新闻媒体也可以制约这些反腐机构，防止在这些机构中出现腐败现象。1981年美国的底特律市一家电台对当地破产法庭的腐败和不合规章行为进行调查，使几名法官、律师和破产评议员被开除或离任。加拿大《蒙特利尔报》揭露了地方市政法庭法官缺乏职业道德和工作规范，不适当地延误审判并给整个司法体制造成负担。这一报道推动省司法部命令市政法庭主法官对文职官员采取措施，保障案件及时处理以及裁决结果尽快公布。由此可见，报纸的曝光增强了司法部门的责任，因此也就提高了它反对腐败和其他形式的不法行为的功效。 4.有助于形成唾弃 “肮脏” 政府的公众舆论有许多执政党由于腐败盛行而在选举中失败，被排除在权力核心之外。而媒体在形成舆论对这些政党的排斥方面也发挥了作用。对意大利“米兰贿赂丑闻”的曝光，以及其他腐败丑闻的全面报道无疑引发了公众对高层腐败的批判，甚至重塑了意大利的政治文化。“米兰贿赂丑闻”曝光正值意大利议会选举、总统选举和内阁重组的关键时期，因而被称为“使米兰市和整个意大利发抖的大地震”。它不仅导致了重大的司法和选举改革，也引导公众对在战后联合政府中占优势的主流政党——特别是天主教民主党和社会党的彻底批判。大选结果，原来联合执政的天民党、社会党、社民党、自由党失去议会多数，政治体制以及政党体制发生翻天覆地的变化。 5.督促改革产生腐败的法律和规定上的漏洞调查性的新闻报道还能通过揭露给腐败分子以可乘之机的法律和规则上的漏洞来抑制腐败。美国印第安那州一家电台1984年和1985年系列报道了美国印第安那州政府的腐败行为，并且指出现存法律上的漏洞导致了更多的腐败现象。电台还提出了自己的建议，其中包括建立一个新的公共监督机构和扩大州伦理委员会和检察长的权力等。上述系列报道实际上推动了美国当局修订联邦银行法令，以弥补法律上的一些弊端。 6.促使有关机构迅速作出回应有时在没有公开报道或没有掌握不法行为的强有力证据之前，媒体发出的质疑也会使有关机构迅速做出反应，以维护自己的声誉。1996年，美国《明尼阿波利斯论坛报》对当地脱衣舞俱乐部和警察缉捕队之间的关系提出质疑。缉捕队的官员被控诉接受了俱乐部赠送的特别礼物和其他好处，否则，这家俱乐部就会被关闭。警察部门遭到质疑后立即着手进行内部调查。1987年，加拿大魁北克省内阁首席司法官杰拉德·拉图利普受到《蒙特利尔报》记者的质疑。记者指出有人检举杰拉德·拉图利普聘用一家法律事务所，作为交换，这家事务所把部分合同交由其女友处理。拉图利普在报道被公布前提出辞职。二正是由于认识到媒体在揭露腐败现象方面的重要作用，许多增强媒体作用的具体措施被提了出来，有的已付诸实践，其中主要有： 1.加强对调查腐败现象的记者的保护记者充当了揭露腐败的先锋，但是他们也可能因此遭受精神上和肉体上的威胁。记者经常冒着生命危险报道腐败行为，而在报道了腐败现象后遭到骚扰、监禁的事件时有发生。为了让记者保持沉默，有些腐败分子甚至采用谋杀手段。1997年，调查警察腐败的阿根廷记者约瑟·路易斯被谋杀。类似的谋杀事件在全球很多国家都发生过。据总部设在纽约的保护记者委员会统计，1998年上半年，共17名记者被杀，其中至少有7名记者曾经调查或谴责过腐败案件。这些记者分别来自哥伦比亚、墨西哥、菲律宾、俄罗斯和泰国。因此，国际腐败问题专家提出，保护记者权利和安全对保证媒体在抑制腐败中发挥作用十分关键。在这个方面，南非可以说是领先了一步。南非提出的“公开民主法案”中规定，要保护揭露腐败行为信息的政府雇员免遭报复。 2.保证信息畅通信息畅通是指“公民能够获得与自己的利益相关的政府政策信息，这些信息包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。”知情权与责任性密切相关，是善治（使公共利益最大化的社会管理过程）的重要原则。政府行为和决策过程缺乏透明性，就有可能出现缺乏责任性以及腐败现象滋生。一般来说，政府都会向公众提供对自己有利的信息。然而，如果信息对自己不利，政治家和官僚就会竭力遮掩。无法获得可靠的信息，就会限制媒体的反腐职能。因此，就有必要通过立法保证信息畅通。这些法律应该规定检查权，规定应该受到监督的活动范围，规定处理获取信息要求的时间期限，规定能够公开的信息种类等。 1995年规定的南非约翰内斯堡原则既保障了公民的知情权，又维护了国家保护其安全的权利和职责。原则第二条声明：“每个人都有权从公共权威机构获得信息，包括与国家安全相关的信息。不能以维护国家安全为由限制这种权利，除非政府能够证明这种限制是由法律规定的，并且能够证明，为了保护合法的国家安全利益，这种限制是必要的。”国际新闻记者联邦在1996年的非洲地区大会上达成协议，认为知情权十分重要，需要立宪保护这一权利。与会记者还认为，“非洲国家必须接受公民的知情权是民主必需的血液，应该采取措施保证所有公民获得准确、可靠的信息。” 不容否认，过分公开会妨碍公职人员自由、坦率地交流意见，从而会影响工作效率，但是，保密和缺乏责任性的代价更为昂贵。正如美国前总统伍德罗·威尔逊所说的：“众所周知，腐败在隐蔽的地方和避开公众的地方兴旺，我们认为，有理由假设保密意味着不正当行为。”因此，为了保证政府官员的责任性，就有必要让公众获得与政府行为相关的信息。 3.增强媒体的责任性媒体本身也应该具有责任性。在这里，责任性是指“媒体的行为应该对人民和国家负责。” 媒体的终极关怀是制约权力的腐化和滥用，维护公民的权利不受侵犯和压抑，使公共权力得到优化的运用，从而为人民谋取更大的福祉。为了达到这一目标，就必须保证媒体自身的责任性。此外，任何权力都有作恶和滥用的本性。不受制约的权力必然会产生腐败，作为立法、行政和司法之外的“第四种权力”的媒体也是这样。关于媒体侵犯个人隐私、拜金化的投诉已屡见不鲜。因此，有必要对媒体进行监督，防止媒体腐败。为了制约媒体，增强媒体的责任性，一些国家建立了新闻委员会，目的是为公众投诉媒体、谴责不负责任的报道提供一个公开的论坛，从而在一定程度上约束媒体的行为。这些机构都是独立的，它们的领导者都是持非党派立场、正直和受尊敬的人。为了防止这些委员会成为新闻媒体的审查员，它们没有合法的制裁权。它们更多的是依靠自己的威望和正直成为一支约束媒体的道德力量。负责任和不负责任的新闻媒体之间的界限很难划分，时间和地点都会影响判断。实际上，新闻委员会的道德力量被认为是保证负责任的媒体的最佳方法，而不是授予政府和法院对新闻媒体的广泛约束权力。 4.媒体制定自我约束规则自律、自觉的媒体工作者是媒体责任性的重要组成部分。媒体自身也要担负保证一个负责的、独立的媒体的重担。新闻工作者要努力工作以赢得公众的尊敬。为了获取公众的信任，他们每天都必须证明他们是独立的、客观的和有职业精神的。许多国家的媒体都制定了约束自我的规章制度。1992年建立的加纳全国媒体委员会主要行使以下功能：①使国家所有和私人所有的媒体免受政府的控制；②捍卫和推动媒体的自由；③避免所有的媒体工作者滥用权利；④保护公民的权利不受媒体的侵犯；⑤提高媒体从业人员的专业水平。全国媒体委员会还分成几个部门，处理对媒体的投诉。它们改善了媒体的工作质量，增强了委员会的独立性。 5.对新闻工作者进行培训新闻媒体的一个职能是收集和整理当前发生的事件的真实情况，然后通过报纸、杂志、广播等媒介把它们传播给公众。这就要求记者掌握各种技巧，尤其是调查、分析和交流技巧，只有这样才能使他们的工作更有效率。此外，记者必须具备做出合理的、不偏不倚的政治和社会判断的能力，从而使他们的报道更公正、更准确。否则，就有可能危及他们的工作。为了具备这些技巧和能力，记者就需要接受适当的培训。同时，培训还必须使记者了解腐败的本质和向腐败行为开战的必要性。许多发展中国家的新闻机构都十分重视对新闻从业人员的培训，帮助他们掌握各种技巧，并且使他们意识到记者中新闻业腐败行为的存在。总之，媒体在揭露和制止腐败中的作用越来越大。媒体的好处是它可以通过报纸的发行或广播和电视接触到大众。权威机构可以通过媒体感受到人民的问题和渴望。反过来，人民通过相同的渠道感受到这些机构的能力和政策。媒体可以充当腐败现象的发现者，媒体的出席有助于让腐败见“阳光”。同时，媒体还可以成为铲除腐败的催化者。但是，必须强调的是，媒体不是职能部门，媒体只记录客观，它既不是裁判员也不是执法者，因此，仅仅靠媒体来铲除腐败现象还是不够的。《中国党政干部论坛》2002年第10期
	文章来源：中国党政干部论坛2002第10期　本网发布时间：08-05-19 10:39:01
	〖上篇新闻〗无
	〖下篇新闻〗构建有效的权力监督制约机制
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