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中共中央党校党建教研部主任、教授、博士生导师王长江
政府体制创新作为政治体制改革的一个方面，受到普遍关注。同时，人们也看到，切实推进政府体制创新不是件容易的事情。其中的原因非常复杂，但既得利益越来越对改革起着阻碍作用，已经是一个显而易见的事实。政府体制创新必须正视这一事实，摆脱既得利益的干扰，才能沿着正确的方向取得进展。就此我想谈两点认识。
（一）政府体制创新必须正视既得利益的干扰
什么是既得利益？既得利益不是一般的利益。社会主义市场经济不否认人的一般利益。市场经济之所以与传统计划经济根本不同，就是因为它承认追求利益是人的本性，允许人们追求正当的个人利益。而且，正是靠着人们逐利的本性，社会经济发展才有了最原始、也最强劲的动力。但是，和上面所说的正当利益不同，既得利益是一种特殊的利益。这种特殊利益不是靠在公正、平等的机会中获得，而是依靠特殊的权力获得。既得利益有三个特点：一是它所依托的是不科学的权力配置；二是它使少数人利用公共权力获得比其他人多得多的私利；三是它以损害多数人的利益为前提。
在我国，对于一些经济、社会组织和个人傍靠公共权力而形成的既得利益，没有人会否认。但是，对于公共权力行使者本身的既得利益，人们却往往讳莫如深。这和我们长期形成的观念有关。依传统理论的阐释，我们的政府是共产党领导的，是为人民服务的，除了人民的利益，没有自己的特殊利益。党和政府的各个部门，都围绕这一宗旨开展工作。按照这一逻辑，承认有既得利益，恐怕就有否定党和政府的性质之嫌了。然而，这种阐释是站不住脚的，不能令人信服。既得利益的出现是公共权力本身的特性造成的，和政权的性质并无多大关系。权力不受约束，自由裁量权过大，政府过多介入微观经济，政府权力和利益挂钩等，都会催生出既得利益。概括地说，它和体制设计密切相连。体制设计科学，即使是非马克思主义政党执政，同样可以少受既得利益的侵蚀和干扰；体制设计不科学，即使是马克思主义政党执政，公共权力也会因为既得利益起作用而发生变形。明确这一点，就是要求我们本着实事求是的态度，承认既得利益在发生影响的现实，以便寻找遏制既得利益发展的办法。
既得利益的干扰和阻碍作用在今天我们进行政府体制创新的过程中日益体现出来，有它深刻的历史和现实的原因。众所周知，改革是利益的重新调整。从历史上看，由于我国计划经济时期实行高度集中的行政管理体制，因此，适应发展社会主义市场经济的要求，对这套体制进行改革，客观上就是要解决权力过度集中的问题，就是要削减政府部门的权力。邓小平早在上世纪80年代初就对这个问题作了精辟阐述，但这个问题至今仍未完全解决。权力长期高度集中在部门手里，相应地也带来了大量随权力而来的既得利益。另一方面，从现实看，政府履行着大量的管理职能。政府对整个国家的政治、经济进行宏观调控和管理，无疑十分必要。但是，应该承认，我们的制度设计是有缺陷的。在不少方面，我们把政府各部门的职能和它们的利益连接在一起，结果使得部门把管理行为变成了逐利行为，由此而产生了既得利益。例如，允许有收费权的部门从收入中提成，给一些部门用收费来弥补办公经费不足的政策，把国有企业的改革、管理、经营、收支等权力分配到各个部门进行等，这些都成为形成既得利益的重要基础，成为必须革除的政府行政弊端。在上述情况下，行政管理体制改革也好，政府体制创新也好，都必然意味着对这些既得利益的限制乃至驱逐。改革因此而受到各种各样的抵制、拖延，改革措施执行不力，是再自然不过的事情。
这里不是说党和政府部门中的工作人员不能有自己的利益，恰恰相反，过去那种不允许考虑任何个人利益的道德要求，其实缺乏真实性。无论是政府工作人员，还是党的干部，首先都是人。人都有需求，有需求就有利益。党和国家机关的工作人员以自己的劳动为国家服务，国家理当而且必须为他们提供这些利益。在我看来，一个政府运行体制的设计，只有建立在这一点上，才是现实的，是经得住实践检验的。我想强调的只是，提供这些利益本身不是目的。提供这些利益，是为了让这些工作人员有更好的条件为人民服务。如果把追逐这些利益当作目的，乃至形成了部门利益、既得利益，那就违背了公共权力的本质。
我们承认已经出现了既得利益，并且对政府体制创新起着阻碍作用，但不能说，在我国已经形成了各种各样的既得利益集团。所谓既得利益集团，可以有两种解释。广义地看，它是指利用公共权力谋取私利者已经不是一个人、几个人，而是具有相当数量的一批人，他们具有明显的群体特点，有依靠公共权力而获得的、不同于普通公民利益的特殊利益，并且有意无意地共同维护这种特殊利益。狭义地看，既得利益集团则应当是指那些已经有了既得利益的人们，对许多重大问题有比较一致的观点和认识，为了维护自己的利益，形成自己的组织，有明确的目标，甚至有团体纪律，有目的地开展活动。这种既得利益集团不存在，我们党也不允许其存在。但是，如果任各种部门既得利益发展下去，形成既得利益集团的危险是存在的。从这个角度讲，政府体制创新的首要目标和任务，就是防止既得利益集团的形成，使党和国家免除这种危险。
（二）排除既得利益干扰，推进政府体制创新
既然既得利益已经是一个客观存在，那么，在政府体制创新过程中，保持对既得利益的高度警惕，把既得利益的干扰降到最低限度，对于改革朝着健康的方向发展是非常重要的。怎样做到这一点？我认为需要强调以下几个方面。
第一，建立超脱于部门之上的、对改革进行通盘设计的机构。改革要有通盘的设计。所谓改革“有序发展”，说到底，就是按照设计的“图纸”来推进改革。当然，政治体制改革由于其复杂性，不可能像机器制造一样，由一个机构把今后要做的事情事无巨细、无一遗漏地都规定下来。更现实的做法可能是，由它来确定大体的原则和方向，划定一个空间，充分调动各级政府和党组织的积极性，让他们在实践中大胆探索，总结经验，稳步前进。这样的设计机构无疑是需要的。这是一个咨询性质的机构，它从全党全国的大局思考问题，向中央提出可供选择的方案。它没有实权，不和其他职能部门发生任何利益关系。我们现在缺少一个这样的机构。我们的许多重大决策往往是根据内容，抽调相关部门的人员，组成临时班子。这些人员通常还会回到原来的部门，因而往往自觉不自觉地站在原来部门的角度思考问题。造成的客观结果是，要求这个临时机构立足全局，事实上它却成了各部门利益代表讨价还价的地方，难以摆脱“部门思维”，也难以避开既得利益的影响。
第二，加快党内民主和社会民主发展的步伐。虽然我们要尽可能防止既得利益的干扰，但是，各种利益之间的博弈终归是难以避免的。以政治博弈的观点看，民主政治本来就建立在各种利益博弈的基础之上。由此而论，既得利益打着各种名目进入政治运作，在政治博弈背后起作用，恐怕也在所难免。关键在于，如果让既得利益在各种决策中占了强势地位，那么，公共权力的合法性必然遭到挑战和质疑。要防止这种前景出现，最根本的途径是发展党内民主和社会民主，扩大公众的参与。我们党代表最广大人民群众的根本利益，这一点毋庸置疑。但是，鉴于市场经济条件下人们利益的多元化，执政党还应善于开辟和利用各种渠道，让公众的利益得到更加全面的表达。只有这样，在政治博弈中才不会出现公众主体缺位、既得利益主导话语权的状况。根据民主运行的规律，发展民主，就是在包括授权、权力实施和权力监督的各个环节都体现民主，不能避重就轻。就目前情况看，选举民主已经落后于其他方面的民主，带来了不少问题，需要加快推进。
第三，大力支持、鼓励、引导地方和基层政府、党组织的创新。在建设中国特色社会主义伟大事业的进程中，我们党面临大量前所未遇的新情况新问题。从这个意义上说，所谓“危机感”、“忧患意识”，都是对整个党而言的。但是，对于这些危机和挑战，在党组织和政府组织的不同层次，人们的感受是不一样的。在中央，危机感和忧患意识更多地是由责任而生。在地方，特别是在基层，危机感和忧患意识则可能更具体、更直接地来自生存环境。这往往使地方、基层的政府和党组织比一般的机关有更加强烈的改变生存环境的愿望和冲动。这些年来地方、基层政府和党组织的创新，很多都与此有关。这些探索和创新，本质上是我们党对危机和挑战做出应对的具体体现，是应当予以鼓励和嘉许的。但是，这些探索和创新，往往同时也会触动一些部门墨守成规的权力运行体制，对一些部门的既得利益构成威胁，因而往往遭到排斥和冷遇。这种情况，严重打击着地方和基层政府、党组织的创新积极性，必须予以改变。我们不但应当大力支持、鼓励、引导地方、基层的探索和创新，而且应当给他们更大的空间；不但应当肯定实践中取得的进展，而且应当宽容失误，为改革创新提供更加宽松的环境。
第四，从体制上斩断权力和利益的纽带。权力和利益联姻，是既得利益产生的主要根源。从这个角度讲，依然是邓小平老人家的那句话最精辟：“制度是决定因素”，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。我们制度中有些不科学的方面，不是朝弱化两者关系的方向来设计，而是朝强化两者关系的方向来设计，这就为既得利益的产生提供了肥沃的土壤。所以，从制度上进行改革，设计出把权力和利益分离开来的机制，势在必行。首先，要改革财政制度，行使公共权力的机构由国家统一供养，杜绝自收自支。有收费权的部门，所有收入解入国库。特别是惩罚性的收入，必须和执行机构的经费脱钩，不以收入定奖惩。其次，实行政府及其部门经费统一支付制度，所有收支都列入预算，预算的编制、审查、执行和决算，都应置于公众、人民代表、媒体的公开监督之下，尽可能减少管理部门在资金使用上的自由裁量权。再次，应改变“基数+增长”的财政预算方式，逐步实行“零基预算”，严格确定编制和收支项目，促进政府职能、结构朝更加合理的方向调整。最后，政府转变职能，进一步从市场自身可以解决问题的领域退出来，减少对市场的直接干预，把为市场经济提供良好的环境和服务作为自己的主要职责。对党的领导干部、政府官员的评价机制也要相应进行调整。（本文责任编辑 梁丽萍）
《中国党政干部论坛》2008年第7期 |
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