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转变政府职能的十大攻坚任务

【作者：国务院政策研究室社会司副司长刘文海】

	国务院政策研究室社会司副司长刘文海毫无疑问，到目前为止，深化行政管理体制改革的核心和首要任务，仍然是推进政府职能转变。我认为，当前和今后一个时期，转变政府职能要着力抓好以下十件大事，同时也是十大难题：第一，健全公共财政体制。政府该管的事务千头万绪，但最根本的只有两件：一件是制定好法律法规政策，为经济社会运行提供好的制度环境；另一件就是怎样花好财政的钱。如何花好财政的钱，实际上是完善公共财政体制的问题。当务之急要解决以下几个关键问题：一是要把财政这个“钱袋子”有多大的账算清楚。据官方公布的统计数据，2007年全国财政收入是5.1万亿元，约占GDP的1/5强。但各级政府实际收入规模要远大于此，其中没有包括用人单位和职工的社会保险缴费、地方政府的土地出让金、政府各部门和行政事业性单位的收费罚款等收入。而按照国际惯例，这些收入都应当纳入财政预算管理。今后改革的方向是，把政府的所有收入都纳入财政预算管理，不应当分预算内和预算外。同时，清理和规范政府部门和行政事业性收费，将政府全部实际收入控制在GDP的25%以内。二是进一步调整财政支出结构。在目前我国的财政支出结构中，行政维护性支出、经济性支出的比重过高，而社会性支出的比重偏低。这种格局必须尽快改变，今后财政资金要逐步退出由市场配置资源的经营性和竞争性领域，主要转到满足社会公共需要和维持政府自身运行方面。三是强化中央政府转移支付职能，建立现代转移支付制度体系，切实扭转各地公共服务水平差距扩大的局面。四是强化强化各级人大及其常委会对财政资金分配使用的监督，优化财政资源配置，更好地发挥财政的宏观调控功能，提高财政资金使用效率，进一步规范政府行为。第二，提高公共产品的总量与公平性。为什么在国家综合实力有了很大提高、人民生活水平有了较大改善的情况下，社会矛盾还会如此突出？主要症结是政府提供公共服务和产品不足，且公平性不够高。财政对公共服务投入的增长速度慢于财政自身增长的速度，公共产品供给不足的问题依然很突出。老百姓所言的教育、医疗、住房“新三座大山”，就是公共服务不足的真实写照。就公共服务的公平性而言，主要问题是公共服务的覆盖面窄，公共服务水平在城乡之间、区域之间差距过大。今后，要按照科学发展观的要求，加快实现人人享有基本公共服务的目标，重点推进教育、卫生、社保等基本公共服务均等化，解决公共服务和产品提供的公平性问题。要大幅度增加政府公共服务支出，调整和优化公共服务结构，将财政支出的重点转向公共教育、公共卫生、科技文化、社会保障、公共安全和公共基础设施方面，力争在不太长的时间内，使上述各方面支出占GDP的比重达到中等收入国家水平。要通过中央和地方政府间的转移支付，使各地区享有大体均衡的公共服务水平，从而缩小地区间的经济社会发展差距。同时，要改进提供政府公共服务的方式，实现从主办者向主导者转变，合理引入竞争机制和市场机制，增加公共服务的可及性，提高公共部门的效率和服务质量。第三，明确中央和地方事权划分，实现财力与事权相匹配。现在的问题大致是清楚的，主要表现有三：一是中央与地方政府财权与事权不确定，使地方政府容易产生短期行为：或是突击把有限的资源耗掉；或是更加重视土地开发、搞城市经营，一定程度上对土地和房地产价格上涨推波助澜。二是权力配置存在着头重脚轻的状况，中央政府各部门掌握大量的财权，而把大量的事权留给地方政府。例如，在医疗卫生领域，有学者统计，在过去10年中，中央政府卫生支出仅占卫生预算总支出的5%，其他均来自地方政府支出，而在地方政府层次，县、乡镇又共支出了预算的55%—60%。这表明我国地方政府特别是基层政府是卫生公共支出的主体，与世界上大多数市场经济国家的做法是相反的。三是中央财力集中度过高，地方财力太弱，导致目前地方政府近一半的财政支出依靠中央的税收返还和转移支付。中央有关部门存在统得多、管得细的问题。财力转移过程中也存在所谓“路径成本”和“跑冒滴漏”问题。的确，明确划分中央和地方的事权向来是一个十分复杂的问题。解决这个问题不能老是停留在原则上，必须在一些关键领域取得突破。例如，宏观调控的事权，应以中央政府为主。在投资方面，地方政府应从一般性竞争性投资领域退出，只能投资公共工程、公益性的基础设施，以及在当地带有准公共产品性质的项目，如自来水厂建设等；中央政府可以有限地参与一些国家战略性、全局性、长远性重大项目的投资，如宝钢、三峡工程和青藏铁路等。在资源配置方面，应以地方政府为主。除石油、天然气、黄金等战略性资源应由中央政府统筹配置外，土地、一般性矿产资源等均应由地方政府配置。在公共服务方面，包括基础教育、公共卫生、文化体育、基础科研、环境保护、公共基础设施建设、公共信息服务等方面，主要事权应交给地方政府。地方政府尤其是基层政府，与人民群众的日常生活关系最为直接、最为密切，最了解当地人民群众的各种不同需求，在提供和保证公共产品和公共服务方面的效率会更高。在收入分配调节方面，职能主要应由中央政府履行。在社会保障方面，社会救济的事权应由中央政府负责，社会保险、社会福利的事权应由地方政府负责。合理划分中央和地方事权的基础上，建立健全与事权相匹配的财税体制至关重要。总的方向是，财政的“重心”要适当下移，显著增强地方政府特别是基层政府的财政能力。第四，坚持权责统一，理顺部门职责分工。我国行政管理体制中长期存在的一个突出问题，是权责不对等。往往是，政府与政府之间是权力在上面、责任在下面，而政府内部则是权力在下面、责任在上面。职责交叉，则是另一个顽症。今年的国务院机构改革，以“大部门体制”为亮点，对职责交叉的矛盾有所缓解，但改革是个渐进的过程，还难以毕其功于一役。第五，继续减少行政审批，坚定不移推进市场化进程。在政府的经济管理职能转变方面，主要还是解决“越位”问题。深化制度改革，减少行政审批项目，仍然是政府职能转变的关键问题之一。经过近几年的改革，国务院部门和省级政府的行政审批数量下降了约一半。但仍有不少企业反映，这项改革还没有真正“伤筋动骨”，政府仍然掌握了过多的资源配置权。地方和企业普遍反映，以备案、核准代替行政审批，程序反而更复杂了，原来跑一个部门，现在是“三堂会审”。中央的一些宏观调控部门，把项目直接管到县。大多数基层的项目都要报国家部委审批，耗时耗力，“跑部钱进”的问题依然突出。有的部委管几十、上百个大小不等的审批项目，最小的项目只有几万元、十几万元经费。因此，必须坚定不移地推进市场化进程，从制度上更好地发挥市场配置资源的基础性作用，创造市场经济稳定运行的制度和政策环境。具体说来，当前要着力抓好两个方面：一是推进公共资源配置的市场化，包括土地、矿产、公共产品、公共工程、政府采购等资源配置。二是深化垄断行业改革，进一步消除垄断特别是行政性垄断。第六，消除部门利益化倾向。政府部门利益的膨胀，导致了政府行为的失范和扭曲，是政府职能转变的最大障碍。现在，一些部门以本部门利益为导向，把正常的政府服务变成有偿服务，有的巧立名目收取各种费用，有的利用办班、办证等收费，还有的把社会公共事务管理变成了收费。结果出现了凡是可以收费的职能被大大强化、凡是难以收费的职能被大大弱化的现象，甚至有的部门必须依靠收费才能维持运转，政府职能被严重扭曲。行政执法方面也是如此。更有甚者，随着部门利益主体化，部门利益甚至开始成为影响决策甚至立法的重要因素。这就是社会上广为诟病的所谓“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益合法化”的问题。因此，要实现政府职能的转变，必须坚持政府服务无偿原则，弱化以至消除政府部门利益，变“部门行政”为“公共行政”。第七，提高社会自治组织的自我管理能力。社会成熟程度和社会自治能力的提高，是实现政府与社会良性互动的重要条件。西方成熟市场经济国家的非政府组织（非营利组织）一般比较发达，社会自治能力较强，在经济中介、环境保护、扶贫济困、维权保障、社区服务、慈善救济等方面发挥着重要作用。我国长期以来受传统发展观和计划经济体制的影响，重经济发展而忽视社会发展，社会成熟程度不高，社会自治能力比较弱。近些年在转变政府职能过程中，一些部门和地方政府把应该交还给社会的职能交给行政性的行业管理组织行使，有的所谓社会中介组织与政府部门之间没有脱钩，成为实际上的“二政府”。要真正理顺政府与社会的关系，就必须整合社会管理资源，培育社会中介组织、社会志愿者组织、社会自律组织等非政府社会组织，加强城市社区建设，完善村民自治。第八，加快缩小城乡发展、地区发展和社会成员收入分配“三大差距”。关于城乡二元结构，这个问题既敏感又棘手，但确实是加强社会管理的首要任务。城乡二元经济社会结构，是我国社会长期形成的“痼疾”，也是许多新生矛盾和问题的症结所在。比如说，现在大学生就业难的问题，一方面是城市人满为患，另一方面农村迫切需要人才但大学生又不愿意去。表面上看是就业观念落后、就业服务体系不完善，但深层次的原因却是城乡之间的巨大差距。消除城乡二元结构是长期艰巨的任务，紧要的有两件事：一是把公共服务的重点转到农村；二是推进户籍制度改革。户籍制度是城乡二元经济社会结构的根本基石。因此，必须进一步加快推进户籍制度改革。关于地区差距问题。尽管国家大力实施西部大开发战略已有10年多，但西部地区受各种条件的限制，发展仍较缓慢，东西部经济发展差距仍在不断扩大。根本原因是，与东部相比，西部地区经济体制改革滞后，市场化程度相对较低，工业化水平较低，从而使西部地区拥有的资源、劳动力、市场空间等优势发挥不出来。我们认为，出路应当是推进体制改革、推进市场化和发展非公有制经济。比如说，在资源配置方面，应当给西部地区更多的自主权；必须由国家垄断的资源，其收益也应当由中央和地方共享。关于调整收入分配关系。在短短20多年的改革开放进程中，我国的贫富差距拉得如此之大，基尼系数甚至超过美国。到了应该深刻反思收入分配制度的时候了。现在，人们往往把注意力集中在税收、社会保障、济贫等再分配手段上，希望据此寻找缩小收入差距的出路。但应当看到，根本问题还是出在初次分配上。比如说，劳动力的价格被严重贬低。据劳动保障部所属研究机构调研显示，我国职工工资总额占GDP的比重从1990年的15.91%，下降到2004年的12.35%，下降了3.56个百分点。特别是劳动密集型企业职工工资总额占企业增加值的比重下降程度更大，如建筑业由1990年的24.61%下降到2002年的11.28%，批发和零售贸易餐饮业由1990年的21.71%下降到2002年的8.3%。而国外，工资总额占GDP的比例一般在25%—35%之间。2亿多农民工的工资长期以来鲜有变化。据对珠江三角洲的抽样调查，过去的12年里，农民工工资仅增加68元，而同期财政供养人员的工资大约涨了5倍以上。再如，垄断行业的收入过高是老焦点话题。一个大学生毕业，分配到电力企业工资可能是8000元/月，如分配到一般企业则可能只有800元/月。由于就业困难，不少大学生不得不采取“零工资就业”的方式。这些问题，显然不是能通过再分配解决的。另外，由于市场机制不健全和腐败等因素，在房地产、矿产资源开发、国企改制等领域一夜暴富的“神话”时有上演。一部分“先富起来的人”不劳而获，庞大的食利阶层正在形成。这些都表明，需要双管齐下，同时从初次分配和再分配入手，去理顺收入分配关系。第九，完善社会保障体系。我国社会保障的门类、体系其实并不算简约。可能人们会感到吃惊，现行的社会保障若按照具体项目计算，实际上超过30种，体系无疑是庞大的，但这些项目均覆盖有限的、特定的人群，还没有一张真正的社会保障“大网”。总的看，城镇社会保险体系运行基本正常，待遇水平也不算低；城市“低保”制度则是相当成功的。但是，现有社保体系的覆盖面太窄，能够享受基本社会保障的人群占全体国民的比例至多1/5，多数社会成员未被纳入制度化的社会保障体系。例如，由于缺乏制度保障，我国44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口缺乏必要的医疗保障。可见，对多数国民来说，我国社会保障的核心问题不是“好不好”的问题，而是“有没有”的问题。因此，除完善现有城镇社会保险制度、扩大覆盖面外，新制度建设的任务更为紧迫。首先要建立“覆盖城乡、制度完善、水平适中、财政保障”的社会救助体系，使城乡弱势群体在最困难的时候不至于绝望。其次要建立农村社会保障制度，为广大农民提供最基本的医疗、养老等方面的保障。最后，要加快制定《中华人民共和国社会保障法》，从整体上系统设计我国社会保障体系。第十，利用财政形势大好的机遇，加快推进各方面体制机制改革。改革开放30年，现在真正到了攻坚阶段，触及特殊利益阶层和强势利益集团，推进的难度越来越大。社会上有改革何去何从的争论。中央的声音是明确的、坚定的，就是要坚定不移地推进改革。改革涉及利益调整，是有成本的。最近10多年来，全国累计下岗失业人员约5000万人，土地被征用的农民累计约4000万人，他们中一部分人的就业和社会保障问题没有有效的制度安排；目前全国农民工约2亿人，其社会保障也缺乏有效的制度安排；养老金“隐性债务”数万亿元。医疗卫生方面，全国有60%以上的医疗卫生总费用来自群众个人。教育方面，现在上千亿元的乡镇债务中有相当部分是“普九”的历史欠债。这些都可以理解为改革成本。我们现在财政形势好，正是偿还这些成本的大好时机。还有个问题，就是目前在许多领域尤其是公共服务领域，动不动就强调增加投入，但我认为，体制改革是需要优先考虑的。体制改革不到位，单纯强调投入，可能会进一步强化旧体制的弊端，可能适得其反。比如说，对于科技、卫生、教育、社会保障等领域，还是要把改革放在第一位。只要有利于理顺体制，付出必要的改革成本也是应当的，何况我们现在也有这个条件。（本文责任编辑　赵慧珠）《中国党政干部论坛》2008年第7期
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