科学探索餐饮安全监管新思路
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| 文章来源： 《行政管理改革》 [作者：边振甲] 发布时间：11-09-19 10:36:01 |
食品安全事关人民群众身体健康和生命安全，事关经济发展、社会和谐和国家形象。党中央、国务院高度重视食品安全监管工作，近年来不断推出重大举措，食品安全工作得到了前所未有的加强。根据《食品安全法》和国务院机构改革方案，国家食品药品监管局负责餐饮安全监管新职责，这是从农田到餐桌全程保障的最后一个环节，任务重，要求高。面对新形势，顺应新期待，实现新跨越，国家食品药品监管局大力践行科学监管理念，全面加强餐饮安全监管，各项监管工作正在有力有序推进。
一、准确把握餐饮安全监管形势
近年来，食品安全事件多发频发，引起了全社会的极大关注。食品安全问题已经成为广大人民群众最关心的重大社会问题。科学把握餐饮安全的总体形势，对于务实确定餐饮安全监管的目标和任务至关重要。
当前，我国餐饮安全监管工作面临良好的机遇。一是餐饮产业蓬勃发展。改革开放以来，伴随着食品产业的快速增长，我国已成为世界食品消费大国，食品消费格局正发生着深刻的变化。2010年全国持证餐饮单位已达220多万家，零售额达到17635亿元，同比增长18%，成为充满生机与活力的朝阳产业。餐饮业在改善民生、拉动消费、繁荣市场、吸纳就业、增加税收、促进和谐等方面发挥着日益重要的作用。二是党中央、国务院高度重视。近年来，出台了一系列加强食品安全工作的政策措施，组建了国务院食品安全委员会，完善了食品安全监管体制，部署了多项食品安全专项整治，查处了一批大案要案，消除了许多安全隐患，防范了系统性风险的发生。这些无一不显示出党中央、国务院强化食品安全监管的决心和信心。三是社会各界广泛关注。多年来，许多人大代表和政协委员纷纷提出加强和改进食品安全管理工作的意见和建议，广大人民群众也通过多种方式表达了加强饮食安全的强烈愿望。目前，食品安全已成为涉及国家安全的重要组成部分，是创新社会管理机制的重要领域。四是法律法规体系日趋完善。《食品安全法》及其实施条例颁布实施后，已陆续出台了《餐饮服务许可管理办法》、《餐饮服务食品安全监管管理办法》2部部颁规章，以及餐饮服务许可审查规范、监督抽检工作规范、重大活动监管规范、采购索证索票管理规定等10余项监管制度，餐饮服务食品安全监管法律法规体系框架正在初步形成。
在看到监管工作有利形势的同时，我们也应清醒地认识到，现阶段影响和制约餐饮服务食品安全的产业基础和社会基础没有发生根本改变，一些深层次的问题仍然存在，餐饮服务食品安全监管面临的形势依然严峻。一方面我国餐饮业产业基础薄弱，总体发展不平衡。我国既有可以与发达国家相媲美的现代化饭店，也有大量低水平的小餐饮店，甚至还有许多无证经营者。餐饮服务单位多、小、散、低现象较为突出，规模化、产业化程度不高，90%以上为中小型企业，前100家餐饮企业销售额总和不足全行业销售总额的10%。另一方面一些餐饮服务单位的责任意识、诚信意识、法律意识还比较淡薄。有的餐饮企业内部管理制度不健全，食品安全管理规范执行不到位，给餐饮服务食品安全带来了诸多隐患，个别餐饮单位还存在滥用添加剂、违法使用非食用物质等行为，食品安全事故仍时有发生。此外，由于当前机构改革仍在进行中，各地餐饮服务监管职责调整与监管队伍调整不同步，行政监管和技术监督力量与实际监管任务不匹配，一些地方甚至出现了有法定职责、无监管队伍的局面，使得监管措施难以落到实处，监管工作难以得到切实加强。
与其他环节食品安全工作相比，餐饮服务环节作为从农田到餐桌整个食品供应链的最末端，安全风险更具有累积性、复杂性和现实性，广大人民群众对餐饮服务食品安全更是给予了更高的期盼和要求。因此，要保障公众饮食安全，需要长期不懈的艰苦努力。对此，食品药品监管系统深感使命光荣、责任重大、任务艰巨。
二、科学确定餐饮安全监管思路
餐饮业是朝阳产业、健康产业，其对民生的影响是其他产业无法比拟的。作为保障和改善民生的基础性工作，加强餐饮服务食品安全监管，提高餐饮安全水平，不仅是加快转变经济发展方式的必然要求，也是全面建设小康社会的必然要求。承担新职责以来，在党中央、国务院的正确领导下，食品药品监管系统以科学发展观为指导，大力践行科学监管理念，在积极探索中逐步形成了餐饮服务食品安全监管总体思路，即以“科学监管、确保安全”为主线，以“完善监管体系、创新监管机制、提升监管能力，提高保障水平”为重点，全面加强行政监管和技术监督，努力使餐饮服务食品安全监管体系更加完善，监管制度和标准更加健全，监管体制和机制更加科学，基础设施和技术装备全面加强，监管能力和水平显著提升，餐饮服务食品安全状况得到明显改善，公众饮食安全得到切实保障。
在完善监管体系方面，重点抓监管制度体系、安全标准体系、监测检测体系的完善。力争在5年内形成涵盖餐饮服务行政许可、监督检查、检验检测、监测评价、社会监督、信息管理、责任落实、宣传教育、应急处置、事故查处、案件稽查等方面较为完善的制度体系；初步构建以餐饮服务许可标准、烹饪加工环节控制标准、高风险食品安全控制标准等餐饮服务食品安全过程控制标准为主体，以餐饮服务食品添加剂使用标准和餐饮具安全标准为补充的餐饮服务食品安全标准体系；以食品药品监管系统现有的技术支撑机构为基础，采取填平补齐和完善功能的方式，初步建立起由国家、省、市三级监测检测机构和县级配备快速检测设备构成的餐饮服务食品安全监测检测体系。
在创新监管机制方向，按照为民监管、依法监管、分类监管、精细监管、能动监管和社会监督的治理理念，围绕推动“地方政府负总责，监管部门各负其责，企业是第一责任人”责任体系的有效落实，针对不同的责任主体，在已初步形成的分类监管、责任约谈、绩效考评、能力达标、典型示范等机制基础上，继续探索激励与约束、自律与他律相结合的监管新机制，不断推动餐饮服务食品安全各方责任的落实，同时充分调动行业协会、消费者、新闻媒体等社会各界参与餐饮安全监督的积极性，不断完善社会监督立体网络，逐步实现“落实责任、提升效能”的目标。
在提升监管能力方面，一方面全面加强餐饮服务食品安全行政监管和技术监督队伍建设，按照补充数量、优化结构、提升素质的要求，通过招贤纳才、整合资源、加强培训等，在确保有效监管人员的同时，不断提升监管人员自身能力。另一方面注重提升监管的现代化手段，配备必需的基础设施、执法车辆、取证工具、快检装备等执法装备，确保监管工作的有效开展。此外，我们还将建立以行政许可、日常监管、监督抽检、事故处理、投诉举报、案件稽查等信息为主要内容的餐饮服务监管信息数据库，形成覆盖全国的四级餐饮服务食品安全信息互通共享网络平台。
三、全力以赴做好餐饮安全监管工作
承担餐饮监管新职责以来，各级食品药品监管部门认真贯彻落实科学发展观，大力践行科学监管理念，以对人民群众高度负责的精神，严厉打击餐饮环节各种违法违规行为，着力解决人民群众关注、社会反映强烈的热点问题、突出问题。可以说，取得了一定的成效，确保了餐饮服务食品安全形势的总体平稳。
一是逐步构建法规制度体系，夯实依法行政基础。《食品安全法》及其实施条例实施以来，国家食品药品监管局集各方力量和智慧，加快餐饮安全监管制度建设步伐，出台了《餐饮服务许可管理办法》和《餐饮服务食品安全监督管理办法》两个部颁规章。与此同时，加快配套制度建设，相继制定了餐饮服务许可审查规范、监督抽检工作规范、执法文书规范、绩效考核办法、责任人约谈制度、重大活动监管规范、采购索证索票管理规定等一系列规范性文件，积极提升监管工作的科学化、规范化和制度化水平。目前，我们正在抓紧制定餐饮服务食品安全管理规范、检验机构管理规范、量化分级管理规范等，力争用两年左右的时间初步形成餐饮安全监管制度的基本框架。
二是着力创新监管机制，推动安全责任落实。《食品安全法》的颁布，标志着餐饮服务监管已从过去以场所环境为主的卫生监督转变为以安全为主的健康产品监管，这是我国餐饮服务食品安全监管发展史上的重大变革，是我国餐饮服务食品安全监管理念、模式和方式的重大调整。对此，各级食品药品监管部门深入思考，积极探索，勇于创新。在推动地方政府负总责上，国家食品药品监管局开展了餐饮服务食品安全监管绩效考核工作，制定了餐饮安全能力建设相关标准，组织餐饮服务食品安全百千万示范工程创建活动，推动将餐饮安全工作纳入地方政府工作目标考核。在推动餐饮企业落实主体责任上，国家食品药品监管局出台了分类许可审查规范、责任人约谈制度、食品安全管理人员培训管理办法等。目前正在研究制定餐饮安全信用档案。在推动部门合作上，国家食品药品监管局与教育、住建、旅游等部门，出台有关加强学校食堂、建筑工地食堂、旅游景区餐饮服务食品安全治理意见和整治方案。此外，一些地方推出了有奖举报机制，有效地激发了社会参与的积极性。
三是深入开展专项整治，严查违法违规行为。按照国务院的统一部署，国家食品药品监管局及时出台餐饮服务食品安全整顿工作实施方案，并与有关部门密切配合，针对重点场所，深入开展学校食堂、建筑工地食堂、旅游景区餐饮安全专项整治；针对重点品种，牵头开展了一次性塑料餐盒专项整治，组织开展了一次性筷子、地沟油专项整治和问题乳粉清查工作；针对重点行为，严厉查处采购、使用病死或者死因不明的畜禽及其制品、劣质食用油等违法违规行为。当前，我们正在开展餐饮服务环节严厉打击食品违法添加和滥用食品添加剂专项工作，重点对自制火锅底料、自制饮料、自制调味料的餐饮服务单位加大监督检查力度，严厉打击违法添加非食用物质行为。对应当备案公示而没有备案公示所使用食品添加剂的餐饮服务单位，一律纳入“黑名单”重点监管。对餐饮服务单位违法添加非食用物质的，将一律吊销许可证，一律依法没收非法所得和用于违法经营的相关物品，一律移送公安机关。
此外，我们注重将专项整治与日常监管相结合，将行政监督与技术监督相结合，突出分类治理、过程治理、精细治理等要求，组织开展了餐饮服务食品安全监督抽检和调查评价，在增强监管工作针对性和有效性的同时，为科学研判监管形势提供了第一手数据；组织开展餐饮服务食品安全百千万示范工程，充分发挥食品安全典型示范的引领带头作用；不断提高重大活动餐饮服务食品安全保障水平。去年，各地不断创新监管方式方法，中国2010年上海世博会、广州亚运会、中国—东盟博览会等重大活动餐饮服务食品安全保障工作取得圆满成功，受到了国内外的高度赞誉。
四是大力强化宣传培训，营造社会良好氛围。国家食品药品监管局连续多年开展了全国范围的食品安全知识竞赛和多种形式的宣传教育活动，广泛宣传餐饮安全监管政策和监管工作，大力普及食品安全科普知识，吸引了广大消费者的积极参与。大力支持有关行业协会积极开展餐饮安全诚信自律教育，引导餐饮单位守法经营。我们注重加大对一线监管人员和餐饮单位管理人员的相关业务培训，不断提高餐饮安全保障能力。我们还积极探索社会公众参与餐饮服务食品安全监督机制，正在抓紧筹备国家食品药品监督管理局投诉举报中心。通过加强与社会各界的沟通与合作，不断营造全社会共同参与监督的良好社会氛围。
党的十七届五中全会指出，未来的五年，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。未来五年，也是餐饮服务食品安全监管事业实现快速发展的重要时期。我们将更加自觉地把监管工作放到全面建设小康社会的大局中去思考、去把握，抓住机遇，迎接挑战，凝心聚力，奋发作为，以无畏的勇气、创新的精神、扎实的工作和出色的成绩，扎实推进餐饮服务食品安全监管工作，向党和人民交出一份满意的答卷。
（作者系国家食品药品监督管理局副局长）
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