行政决策是政府管理的首要环节和履行政府职能的基础环节。增强行政决策的科学性和民主性，提高行政决策的科学化和民主化水平是深化改革的必然要求。党的十七大报告指出，要推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度。十七届二中全会又审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，进一步强调要规范行政决策行为，完善科学民主决策机制。正如小平同志所言：“改革不能像小脚女人，要大胆地试大胆地闯”，今天，无论从实践层面还是理论层面来说，加快推进我国行政决策民主化与科学化进程都已是迫在眉睫。

    一、行政决策科学化与民主化的内涵

    行政决策是指行政机关作出行政决定的行为，是国家行政机关在行政管理过程中所进行的决策，表现为形成国家的方针、政策、法规、决议等具有普遍约束力的决策和行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定行为作出的具体决定。行政决策的正确与否,是关系到国家安全、经济繁荣、人民幸福和社会稳定的大事，是政府行政管理活动的主要体现。 

    (一)行政决策民主化内涵

    行政决策民主化就是指行政决策主体在决策过程中与社会公众保持密切的联系，最大限度地让人民群众参与决策，使人民群众能够通过各种有效的信息渠道，充分表达对各种行政决策选择方案的意见和建议，达到决策体制符合民愿、决策目标符合民情、决策方式考虑民力、决策过程尊重民意、决策结果顺应民心，最终实现最广大人民群众根本利益的政策行为。

    具体而言，行政决策民主化的基本内涵有两个方面的涵义：一是行政决策价值取向民主化，就是以反映和实现人民群众利益作为行政决策的根本宗旨。它要求在行政决策过程中深入人民群众，广泛听取人民群众意见，了解人民群众的意向和愿望，作出最符合最广大人民群众的抉择。二是行政决策参与机制民主化，通过法律形式让人民群众对政府行政的重大决策享有知情权和参与权。所谓行政决策民主化就是指行政决策在制定的过程中充分保持广大公民的参与度，力求使决策的达成融入了人民的力量，以期达到决策体制符合民愿、决策目标体现民情、决策方式考虑民力、决策过程尊重民意、决策结果顺应民心，最终实现最广大人民群众的根本利益。

    (二) 行政决策的科学化内容

    行政决策的科学化或者科学决策，是指行政决策在科学的决策理论指导下，按照科学的决策程序、运用科学的决策方法进行决策，包括决策体制的科学化、决策程序的科学化、决策方式的科学化。行政决策科学化的本质内涵是：决策的内容必须符合经济社会发展规律、符合事物发展的基本要求、有利于解放和发展社会生产力、得到人民群众的认同和拥护。它是和决策的随意性人为因素相对应的概念，为此要建立一整套决策的程序、体制、方法。

    质言之，所谓行政决策的科学化就是指决策的正确性，以及是否能够最大程度地契合当时的环境，强调的是决策的作出是否考虑到了各个利益主体之间的利益分配，或是是否很好地处理了社会各阶层之间的关系，协调了各方的利益格局。

    二、我国行政决策科学化与民主化方面存在的主要问题

    (一)决策程序上存在的问题　

    ——决策信息不全和信息失真的问题。信息的全面性和准确性程度对决策的正确程度起着决定性作用。目前，我国一些地方政府在某些重大决策上的失误绝大多数都与信息的不全面、不准确有关。有的领导对信息工作不重视，在信息不足的情况下过于自信，并仓促做出决策；再者是获取信息的方法不科学，我国政府中的一些官员习惯于采用典型调查法、召开座谈会和听汇报等方法获取信息，有些官员甚至为了所谓政绩发布虚假信息，这都导致信息片面和失真；专业性信息机构不足，有的存在着职能错位的问题。

    ——决策方案的设计专业化程度低。一些地方政府对重大社会经济问题的决策，往往由政府官员或政府机构自行设计方案而不太注重专家的作用，甚至根本不请专家参与，即使请专家参与也仅仅是做做样子，走走形式。事实上很多重大决策问题往往非常专业，因此，这些由政府机构自行设计的方案往往比较表面化，比较“粗”而不“细”，专业化程度较低而难以解决问题的实质。

    ——对决策方案缺乏论证。很多地方政府在决策的最后“拍板定案”前也往往做一些“论证”，其中不乏科学的、客观的和认真的论证，对于保证决策的正确性确实起了很大的作用。但也有些论证也是仅仅走走形式而已，摆摆样子，用老百姓的话说是，“一心一意走过场、聚精会神搞形式”；甚至有的论证只是长篇大“论”地为领导提出的决策方案唱赞歌，而对决策方案的“正确”与“错误”不加以客观、科学地求“证”，这种“论而不证”的“御用”论证往往是导致决策失误的重要原因之一。

    (二)决策体制主要存在的问题

    ——决策权力划分不合理。主要表现为权责划分不清晰，权责划分依据不规范，权责划分方式不科学、随意性大，权责约束机制不健全等。行政层级过多，弊病很多，因此，减少行政层级，促使组织结构走向扁平化实属必然。中央和地方各级政府之间的决策权限和责任边界模糊，有些地方政府抱怨只有责任，没有权力。中央和地方府际关系之间协力合作不够，缺乏信息交流。

    ——决策者决策行为不规范。主要存在两种人：一种是“拍脑定案者”。行政官员往往凭借其经验就事论事，缺少必要的科学方法和充分思考，随意性比较大。另一种是高高在上者。这种人将公共权力视为是个人专断的一种私权，认为自己想怎么做就怎么做，不允许任何人干涉，把权力的行使看作身份的象征。

    ——决策者短见效应。有些决策者认为，所谓决策只是为了应付上级，因而忽略群众的意愿，群众也就此得不到决策带来的效益和实惠，出现了决策简单化和形式化的情况，有些地方政府尤是如此。由于地方政府受到现实中的种种压力，制定政策时往往只考虑眼前利益，而缺少长远的全局考虑，只把握局部不重视全局。

    ——监督机制不完善。行政监督是在行政组织体系内部权衡利益的重要保障，是一个十分重要的组织机构。行政监督机制的缺陷使决策的目标在其执行过程中大打折扣，行政效率低下，行政成本巨大。行政监督往往是走过场，主观随意性很大，起不到实质的监控与督促作用，而且缺少相应的法律保障。官僚主义盛行，脱离群众，脱离现实，空喊口号。

    (三)行政决策过程中公民参与存在的问题

    ——公民参与范围偏窄，程度较浅。当前行政决策中的公民参与主要局限于对行政文件的公布、行政信息的披露、重大事项的公示、行政决策前期的听证、调研等方面。从公民参与决策的整体情况看，公民参与范围的狭窄和参与程度的浅薄主要表现在决策过程中公民参与的功能基本上局限在了解情况上，真正带有实质性的参与不多，话语权的重量偏低，参与范围较窄，参与程度不深。在抽象行政行为中，公民在行政法规、规章的制定过程和行政议题形成过程中缺乏动议权与话语权；在行政法规、规章等规范性文件制定过程中，规定行政机关在起草、审查阶段可以采取论证会、听证会、座谈会等形式征求意见，基本上属于了解情况，但是实践中就是了解情况也往往被形式化了。

    ——保障公民参与的制度不完善。虽然保障公民参与行政决策的一些制度诸如听证制度、咨询制度、公示制度已初步建立，但这些制度并不完善。听证、咨询、公示这些制度的适用范围、落实程度在初步的制度建构中并未被制度化，没有被明确确定下来。当前已有的法律、法规在适用范围的规定上，经常采用“重大事项”、“可以采取”等词汇，具有较大弹性，一定程度上减轻了公民参与行政决策的分量。另外，民意调查、座谈会、群众意见会、民主评议等对于体察民意、了解民情十分有效，但在实践中，这些措施的实施并未制度化，进行与否、执行何种程序、怎样落实意见等问题并未在规范性文件中得到明确规定，仍然在很大程度上离不开行政机关或行政首长的个人意志。

    ——公民参与的运行机制欠缺。行政决策是一个过程，公民参与其中需要一个完善的机制来保证。但现实行政实践中很多因素干扰、影响了机制的完善。一方面，行政决策中信息公开程度不够。信息公开不足将导致公民参与程度不高、不深入。

    三、加快改革决策体制和机制，提高决策科学化民主化水平

    (一)建立完善的社会利益表达机制

    社会利益表达机制构成了政府科学民主决策机制的重要内容。利益表达是指由社会各阶层的代表或个人，通过一定的渠道和方式向国家公共权力主体表达自身的利益要求，以影响政治系统政策输出的过程。完善社会利益表达机制，对于进一步推动政府决策的科学化、民主化，具有非常重要的意义。 

    要积极引导利益群体理性合法地表达利益，把利益表达机制纳入制度化轨道；强化人大和政协的利益表达功能，有效反映人民群众的意见和要求；加强社会团体、行业协会和社会中介组织的利益表达能力；发挥大众传媒的利益表达窗口作用。同时在要建立公开咨询的制度，形成开放性参与式决策机制。

    (二)健全公共决策信息系统

    公共决策信息系统是指为公共决策的需要而建立的专门收集、分析、传递、储存信息资料的机构、部门和单位的总称。在整个决策体系之中，信息系统是决策的支持系统，也是政府决策的神经系统，是决策系统正常运行的媒介和纽带，它为决策中枢系统和咨询参谋系统提供服务。信息的获取与处理是制定高质量的公共政策的一个基本前提条件。

    第一，建立和健全全国性的信息网络组织。确立其应有的正式地位，并与决策、参谋咨询、执行系统相衔接，在政策制定过程中发挥支持作用、保持信息沟通渠道的畅通。首先要保证政府体系内部正式信息沟通渠道的畅通，同时要建立多元化的专门情报信息机构，如农业、工业、商业、财政、税收、技术、劳动力市场等等，亦要借助于现代化的大众传播手段，目的是及时获取适用的信息。

    第二，保证信息的准确与防止信息的扭曲。考虑到信息收集、传递过程中存在着信息被歪曲的可能性，除了重视搜集与处理之外，政府需要建立相应的制度并采取相应的措施，如简化信息传递的中间环节，多渠道地建立定期的检查和相应的惩戒手段等。同时，亦可以利用非正式的沟通渠道来获取真实的信息。

     第三，加强专业人员培训。一是要对信息工作人员进行思想政治、科学文化知识和信息管理技术培训。二是要加强他们对信息工作的热诚和敏感性的培养。对政策问题认识越深，紧迫感、责任感就越强，对信息的捕捉和吸附能力就越大，就越能为决策提供更有效、及时对路的信息。

    (三)强化行政决策监督系统

    强化政府决策监控系统，充分发挥决策监控系统的作用非常必要。可以考虑从以下几方面强化监控系统的作用。

    第一，保证专门监督机构的独立地位。这里所谓专门监督机构是就政策制定和执行系统内部而言的，它主要是指执政党的纪检部门和政府的监察机关。这些专门监督机构对政策正确制定和有效执行有着不可替代的保障作用。必须采取切实可行的措施来改进现行的监督体制，从制度上确保监督机构的相对独立地位，以增强其监督的权威性。

    第二，落实和完善各项社会监督制度。社会监督是相对于国家性质的监督而言的一种非国家性质的监督，它包括工、青、妇等各种社会团体的监督，广播电视、报刊杂志等传媒的舆论监督，等等。社会监督是政策制定执行过程中重要的民主监督形式，对政策正确制定和有效执行同样有着不可替代的保障作用。加强社会监督方面的立法，健全社会各方面监督制约行政权力的法律体系，使普通民众、社会群团以及新闻媒体等作为社会监督主体的地位、权限，行使监督权的方式、步骤、程序都有明确的法律规定，确保社会监督权力在政策制定和执行过程中的充分运用和社会监督行为的规范化。只有这样，才能从法制上为社会监督主体排除各种干扰，对政策制定和执行活动的监督创造有利条件。

    (四)扩大公共参与范围

     公民参与行政决策制定是政府治理模式改革的重要内容。随着经济市场化和政治民主化成为世界潮流，治理成为发展的产物。多中心的、自主的、分工合作的治理结构决定了政府不是唯一的主体，政府不再是唯一的权威。政府在治理机构的作用就是组织和倾听 。公民参与治理, 很大程度上就是参与决策的制定，监督政策的执行。公民和社会组织也是公共管理的权威之一，它们与政府的地位都是平等的。没有公民参与, 就谈不上治理，更谈不上善治。社会公众作为公共政策制定的主体参与到行政决策制定中去是政府确立治理模式的需要。

    (五)强化行政决策中的网络政治参与

    互联网正逐渐成为传递原生态民意的重要渠道。网络政治参与拓宽了公民参与政府公共管理政策制定的途径，增强了公民的政治参与性，使政府公共管理政策的制定更科学、更合理、更能真实反映民意，但网络政治参与存在的消极影响也不可忽视。因此，要完善网络政治参与在政府公共管理政策制定中的作用，需要从以下几方面努力：

    第一，培养高素质的网民，提高其网络参与能力。没有网络素质过硬的网民和干部队伍，网络参政就会失范，就有可能成为少数人谋取私利的工具。因而，政府有责任采取措施鼓励、支持提高网民的网络素质，加强网络教育，造就具有较高政治素质和网络素质的网民，是适应网络时代的政治参与的需求，也是提高公民网络参与能力的途径之一。加强网络教育，最重要的是要加强其网络道德教育。不可否认，网络上普遍存在一些不道德、不健康的言行，必须普遍开展网络道德教育，规范网络政治参与言行。

    第二，对网络进行管理，规范网络政治参与。虚假的网络政治参与，不仅不能有效地影响政府公共管理政策的制定，而且会打击政府公共管理政策的制定者对网络政治参与的信任度，对社会公共秩序产生一定的影响。要避免虚假舆论操纵政府公共管理政策制定,应让民众认识到网络政治参与不是“宣泄不满” 的空间，更不是随意发布虚假信息甚至网络犯罪的平台，而是公民向政策制定者“表达民意”的途径。一方面要完善网络管理的相应法律法规，同时要对网络犯罪进行严厉惩罚，另一方面可考虑建立和推行网民身份认证制度，通过各种方式鼓励网民实名登陆，规范网络政治参与,营造良好的网络环境。

    第三，要建立现代化的政策信息网络系统。信息情报量的大小、正确与否直接影响到决策质量，政府要想在决策上不失误，必须有丰富可靠的情报来源、迅速的情报传递、准确的情报研究，因此，要建立现代化的政策信息网络系统。现代化的政策信息网络系统应包括：一是专门化的信息机构和信息队伍,以提高信息工作人员的专业知识和专业技能，充分发挥信息机构在政策制定中的职能作用； 二是现代化的信息工具，即以电子计算机和现代化通讯设备相结合，形成网络系统和电子计算机系统；三是网络化的信息传输渠道，形成一个四通八达、纵横交错的信息网络。

    参考文献
    ［1］谭颖,颜世磊.论公共政策制定中的公民参与［J］.
    新西部，2009（8）.

    （作者系国家行政学院政治学教研部教授）