一、农村土地实行家庭承包制是由我国的国情决定的

　　（一）国际上盛赞中国的原因。2006年3月联合国粮农组织在巴西召开以“农村土地制度与乡村发展”为主题的第二次世界土地大会，一百多个国家派出代表团参加，交流各国农村土地制度的改革情况，目的是通过这次会议推动世界各国特别是发展中国家解决好农民土地权利、更好地促进农业和农村发展问题。发展中国家农业人口比重大，农村土地制度对农业和农村发展、农村社会乃至政权的稳定，起着至关重要的作用。农村土地制度和农民土地权利问题，是发展中国家面临的共同问题。通过交流，多数与会者形成了以下几个共识：一是必须确保农民的土地权利。这个问题解决不好，有可能引起很大的社会问题。二是确保农民土地权利不能完全靠市场来实现，政府负有不可推卸的责任。三是土地私有制并不是解决农民土地权利问题的最好办法。这一点已成为很多国家的共识。我国向大会提交了《中国农村家庭承包制与相关农村发展报告》，代表团在大会上发言介绍了我国实施家庭承包制的情况和经验。很多国家和联合国粮农组织都对中国实行家庭承包制的经验高度重视，给予高度评价，就是因为：一是中国通过改革实行家庭承包制，赋予广大农民土地权利，理顺了农民与土地的关系，推动农业快速发展并推动整个国家发生了巨大的变化，实践证明效果非常好。二是家庭承包制能够从根本上保障农民不失去土地。很多国家实行土地私有制，一开始农民分到了土地，但因为是私有制，允许兼并、买卖，一些农民又陆续因为各种原因失去了土地，失地失业的农民最终造成了很多的社会问题。这个问题仍然困扰着一些国家，而中国的承包制能很好地避免这个问题。

　　（二）家庭承包制必须长期坚持。因为我国的农村土地不仅仅是基本生产资料，更重要的是其在相当长时期内还是农民就业、收入和社会保障的保障。土地的这种社会保障功能很重要，这是农民最基本的生存和发展权利。有了这个保障，农村社会才能长期和谐稳定，即使农民选择非农就业，也才能进退有路。有人认为现在我国城镇化率已达43％，按现在的速度用不了多久，农村人口就可以大量转移到城市，农村土地的保障功能也就会随之减弱和消失。应该看到，随着我国城镇化和现代化的推进，农村劳动力和人口逐步转移是必然趋势。但同时必须充分认识到与之相关的两点国情：一是我国人口总量及农民比重太大；二是非农产业提供的就业机会有限。农村人口的转移必须以非农产业能够提供稳定就业和健全的社会保障为前提。

　　因此，在相当长的时期内，我国农村人口大量转移是不现实的。我国人口总量目前是13亿，将来将达到15亿，即使有60%的人进入城镇也有接近8亿至9亿之巨，这比欧盟20多个国家加美国人口之和还多，要求提供的就业机会比欧盟20多个国家加美国就业机会的总和还要多，这是一个多么大的难题啊！我们何时能做到呢？目前农村劳动力转移数量已超过2亿，近几年农村劳动力转移的速度确实比较快，但是必须看到今后我们能不能保持这个速度，有几点相关因素必须正视：一是建筑和劳动密集型产业能否继续保障大量农民工就业。近几年非农产业能够吸纳那么多的农村劳动力就业，很重要的一个原因，就是我国近现代长期没有搞大规模的建设，城市化落后，道路和基础设施相当薄弱。所以最近这10多年各地集中大量人力物力来搞道路、基础设施和城市建设，迎来了建设高峰，这需要空前大量的人力，也为农民工提供了空前充裕的非农就业机会。同时，不少地方在经济发展的起步阶段大力发展劳动密集型加工业，尽管加工厂有污染，又不是很赚钱，但廉价劳动力使产品有竞争优势，也能吸纳大量农民就业。但是，我们的城市建设、道路和基础设施建设再过几年高峰就会过去，速度就会放慢，同时随着经济结构调整和产业升级，劳动密集型加工业逐步减少，这些产业吸纳的劳动力就会随之减少，这将会直接影响到农民就业。二是目前不少农民工非农就业并不稳定。例如，由于受世界金融危机影响，近来一些出口加工企业大量裁员，导致部分农民工返乡。三是我国城市人口的就业已经并将长期面临很大的压力。四是城镇化绝不是简单地修房子造城镇，而是经济发展的必然结果，必须有产业支撑和相应的社会保障。如果不能提供稳定就业和社会保障，城市的盲目扩展必定是立不住的。因此，不能简单地用近几年农村劳动力转移的速度推测未来，对今后农村劳动力和农村人口大量转移盲目乐观。即使我们费了很大的力气使50%—60%的人口进了城市，农民仍然是一个庞大的群体，在完善的社会保障体系没有在农村建立起来的相当长的时期内，土地就是农民非常重要的保障。也就是说，土地对农民的保障功能在相当长的时期内不可能消失，切实保障农民的土地权利至关重要。所以我们一定要立足国情，正确理解并自觉长期坚持家庭承包制度。

　　二、赋予农民更充分的土地承包经营权权能

　　（一）土地承包关系“长久不变”意义重大。改革开放以来，中央对农村土地承包制度和维护农民的土地承包权益一直高度重视，出台了一系列相关的法律、政策，十七届三中全会《决定》又以很大的篇幅论述农村基本经营制度，其中最大的一个政策亮点，就是提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，其意义非常重大：一是进一步完善了农民土地承包经营权权能。农民土地承包经营权是一种用益物权，用益物权是一种有弹性的权利，其边界需要法律界定。现有的法律已明确规定农民对承包土地具有占有、使用、收益、流转以及被征用以后获得补偿的权利。但这几条权利都涉及一个核心问题即权利的期限是多久。如果没有足够长的期限，权能就会大打折扣。所以，“长久不变”是对农民土地承包经营权权能的最大完善，体现了“赋予农民更充分的土地权利”的精神。二是使农民土地承包权这一用益物权体现得更充分、更彻底、更明确，有利于对农民的土地承包经营权实施有效的物权保护。在有的地方还有动农民土地的想法，随意调整、收回和征占农民的承包地，侵害农民的土地承包权益。土地承包关系“长久不变”，就进一步赋予了农民依法抵制侵害土地承包经营权行为的权利，有利于从根本上消除随意调整、收回和征占农民承包土地的现象。三是从根本上稳定民心，使农民放手培育地力，这是我国农业可持续发展最重要的保障。四是有利于从根本上解决好征占地失地农民的补偿安置和保障问题。现在为什么土地征占补偿那么低？其中很重要的一条，就是补偿标准按30年承包期的剩余期限来计算。绝大多数地方延长土地承包期是在上世纪90年代中后期进行的，按承包30年的剩余期限计算，一般只能获得10多年到20年的补偿，以后农民的生计怎么办？没有考虑。而实行“承包关系长久不变”，补偿标准就不能再按30年承包期的剩余期限来计算了，必须按照“生活水平不降低、长远生计有保障”的要求，给予失地农民足够的补偿和保障。

　　（二）不赋予农民土地抵押权、入股权的原因。对于农民的土地承包经营权权能，大家一直很关注一个问题：土地权能中的抵押权、入股权为什么不给农民？承包土地的入股权和抵押权问题在《农村土地承包法》和《物权法》立法过程中都经过了反复的研究讨论，考虑到土地对农民具有重要的保障功能，如允许抵押和入股，农民就有可能因无偿还能力或因股份企业倒闭清算而丧失土地，所以法律没有赋予农民承包土地的抵押权和入股权。这样做，是为了从根本上保障农民不失去土地权利这个基本的生存和发展权利。提出赋予农民承包土地抵押权和入股权的动机都是好的，是从赋予农民更充分的土地财产权利的角度来考虑的，但必须考虑因此导致农民失地的后果。如果有10％—20％的农民失地，就会造成严重的社会问题。当然，随着今后农民在二、三产业的就业和收入有了充分保障、社会保障得到完善，土地对农民已不再承载保障功能，到那时土地的抵押权和入股权就应该不成问题了。

　　三、农村土地流转问题

　　（一）允许农村土地流转是中央的一贯政策。允许农村土地流转，是改革开放以来党和国家有关农村土地承包法律政策的重要组成部分，是党的一贯政策。早在1984年中央就提出了允许农村承包土地转包，后来逐步形成了比较完善的农村土地流转政策，并将这些行之有效的流转政策上升为法律，成为《农村土地承包法》和《物权法》的重要内容。党的十七届三中全会《决定》又进一步重申和明确了这些规定。应该讲，《决定》中关于农村土地流转政策的论述与已经形成的农村土地流转法律政策精神是一致的，保持了这方面政策的连续性和稳定性。有些人说三中全会提出的农村土地流转政策是第二次土地革命，这种说法很不妥当，因为允许农村土地流转是中央的一贯政策，并不是三中全会才提出来的。

　　（二）完整准确理解农村土地流转政策和健全土地承包经营权市场。十七届三中全会《决定》在保持流转政策连续性的基础上，总结了近年来各地的流转经验，进一步重申和明确了农村土地流转政策。一是允许农民依法以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。二是要坚持依法自愿有偿原则，确保流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。三是加强土地承包经营权流转管理和服务。通过管理，确保流转规范有序；通过服务，创造良好的流转市场环境。必须明确，流转的主体是农户而不是干部，流转的机制是市场而不是政府。土地是否流转和以什么方式流转，都应由农民自己做主，任何组织和个人都不得强迫或者阻碍流转。应当因势利导，充分发挥市场的基础性作用，引导而不干预，服务而不包办，放活而不放任。要防止和纠正有的地方盲目下指标、定任务强行组织流转的错误做法。

　　（三）加强流转管理和服务工作的总体思路。深入贯彻科学发展观，按照十七大和十七届三中全会要求，坚持依法自愿原则，切实维护农民土地承包权益和流转主体地位，以实施流转合同制和备案制为重点，全面建立健全土地承包经营权流转管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序；以建立流转服务组织和网络为平台，逐步完善和加强土地信息提供、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务，不断优化流转市场环境；以逐步依法建立纠纷仲裁体系为依托，不断健全纠纷调处机制，确保流转纠纷及时化解。

　　（四）正确理解和处理好农村土地流转与发展现代农业的关系。要正确理解土地流转和建设现代农业的关系，认真研究我国怎样在家庭承包基础上建设现代农业。我国在小规模家庭承包经营基础上实现农业现代化，肯定要探索自己的路子，照搬国外的经验行不通。我们面临的难题肯定比许多国家要大得多。发展现代农业，需要提高农业生产的组织化程度，在有条件的地方发展多种形式的适度规模经营。现代农业要搞集约化，但不是简单的土地集中化。国际上既有依靠扩大土地规模来实现现代化的欧美模式，也有在小规模家庭经营基础上通过社会化服务实现农业现代化的东亚模式。我们国家人多地少，农民比重大，并且在相当长时期内不可能大量转移，这一国情决定了我国绝大多数地区靠集中和扩大土地规模来发展现代农业在相当长时期内是不现实的。立足国情，正确的思路应当是：在一些条件具备的地方，通过引导农民依法、自愿流转土地，逐步发展适度规模经营的同时，应着力探索在家庭承包经营基础上走出一条通过发展多种形式的合作联合和服务实现农业适度规模经营、提高农业生产经营组织化的路子。应当看到，通过土地流转在有条件的地方发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，是发展现代农业的一条重要途径；但同时也应该看到，在相当长的时期内，我国大多数地区农村土地承包经营权流转的速度、范围和规模是非常有限的，因此，发展土地集中式规模经营的速度、规模、范围也是有限的。不能一讲发展现代农业和规模经营，就必须实行土地集中，就要去推动流转。更不能脱离实际，盲目追求规模经营的规模、速度，违背农民的意愿强行推动土地流转。任何时候在条件不具备的地方强行集中土地搞规模经营，都会引发严重的社会问题。应该按照三中全会指明的广义的土地规模经营的方向，通过积极发展农户的联合和合作，形成多样化、多层次、多形式的服务体系，提高生产组织化程度，来推动我国农业的发展。
　　

（本文根据胡建锋同志在全国党校系统期刊研究会“学习贯彻党的十七届三中全会精神”理论研讨会上的发言整理而成）