遵循风险分析框架 应对食品安全问题
——专访中国疾病预防控制中心营养与食品安全所研究员中国工程院院士陈君石 |
| 文章来源： 《行政管理改革》 [作者：《行政管理改革》记者 谢 庆] 发布时间：11-09-19 10:40:53 |
《行政管理改革》：陈院士，您好！近年来，食品安全问题在世界范围内越来越受到普遍关注，人们共同感慨的一句话就是：我们还能吃什么？为什么人们对食品安全如此担心？对此，您怎么看？
陈君石：我想解释这句话是如何不对。世界卫生组织对食品安全的定义是：食物中有毒有害物质对人体健康影响的公共卫生问题。其中有两个关键词：有毒有害物质和对人体健康的影响。只有这两个关键词同时存在，才构成食品安全问题。为什么强调两个关键词同时存在？因为，在当前检测水平如此高的情况下，要在食物中发现有毒有害物质，随便抓一把都能发现。
就拿北京的烤鸭来说，北京的烤鸭皮，确实有人的致癌物，但人们却不认为北京烤鸭是食品安全问题，也不担心吃了烤鸭之后会对健康造成任何不良影响。因为北京烤鸭只具备两个关键词中的一个，有有害物质，但量很少，所以人们并不担心吃北京烤鸭 。因此，这是一个非常重要的概念。
我们回顾一下，每年报道的食品安全问题，有多少符合这个定义？比如，上海的染色馒头事件。柠檬黄是我国批准使用的一种食用色素，安全性是有保障的，没有证据表明吃了添加了柠檬黄的馒头对健康会有危害 。还有，红心鸭蛋中的苏丹红，的确是有毒有害物质，但在蛋黄中的含量微乎其微。假如我们不是用同样的尺度来衡量，食品安全问题就会像大家看到的到处都是。
我解释一下什么是危害和什么是风险？危害是指食品中可能会产生不良健康影响的生物性、化学性或物理性因素或状况。而风险是上述各种危害产生不良健康作用的可能性及其强度。生物性的危害包括各种各样的致病菌，如伤寒、痢疾、霍乱；化学性的包括各种重金属、农药残留等；物理性的如放射性核素等。因此，食品中的危害是广泛客观存在的。 国家食品安全监管的任务，不是消除危害，因为危害是不可能被消灭的，而是将风险控制在可接受的范围内。零风险是不存在。 什么是可以接受的范围，就需要科学评估。应该告诉人们什么样的风险是不可以接受的，什么样的风险是可以接受的。当然，不能要求消费者的认识和科学家、政府官员一样。对危害和风险的概念认识不清是“我们还能吃什么”这句话如此流行的原因之一。
《行政管理改革》：在大多数消费者看来，我国的食品安全似乎一年比一年差。那么，我国食品安全的特点是什么？究竟该如何客观看待我国的食品安全问题？
陈君石：从事实、数据来看，我认为，我国食品安全的总体情况是好的。不要说我国人口的平均寿命长了，儿童的生长发育越来越好了，就从监测数据来讲，卫生部在十五、六年前就开始对食品进行全国性的每年抽查，那时总体合格率大概是50-60%左右，像酱油，一半以上是不合格的，因为生产工艺落后。现在食品的总体合格率达到90%。像上海、北京、天津、广州等大城市都在95%以上，现在的名牌酱油都是100%合格，怎么不是一年比一年好呢？当然，不能否认，还存在很多食品安全问题，有的问题还是很严重的，不容忽视。比如三聚氰胺问题导致29万个儿童发生泌尿系统结石疾病，还有瘦肉精问题，确实是“货真价实”的食品安全问题。
我国食品安全有自身的特点，比如中国和美国就不一样，国家的发展阶段不同，食品安全的特点也是不同的。我们不能忽视我国食品安全问题的两大背景：一个是源头污染突出。由于农业生产的分散，我们有成亿的农户在分散地生产初级农产品，包括鸡鸭鱼肉蛋奶，包括直接吃的和用在食品加工中的，以目前农民对科学知识的了解以及淡薄的守法意识，加上专门有一些人教唆农民不按国家的法律和法规进行生产，比如添加瘦肉精、三聚氰胺等，在这样的环境下，假如要求我们生产的蔬菜没有一个农药残留超标是不现实，也是不可能的。另一个是中小型食品加工生产企业多。中国到底有多少食品加工企业，官方没有一个准确的统计数字，食品加工企业的数量，特别是中小型企业太多了，这样的小型企业在生产当中不能完全按照食品卫生操作规程办事，是很有可能的。还是用三聚氰胺的例子进一步说明。国家质检总局在2008年三聚氰胺事件爆发后整顿婴幼儿配方奶粉的生产，颁发生产许可证。最近的数字显示，我国还有130家左右生产婴幼儿配方奶粉的企业。2008年，质检总局调查的结果是有一百八九十家。美国食用婴幼儿配方奶粉的普及程度很高，但只有4家生产婴幼儿配方奶粉的企业。企业的品牌意识很强，会考虑犯罪的风险，上百年的企业不能随便冒险，因此，企业标准要严于国家标准，而我国的犯罪风险比较低。在这种生产的大背景之下，我们的食品安全隐患是不容忽视和回避的。
《行政管理改革》：您认为什么是我国最主要的食品安全问题？
陈君石：从食品安全的定义来讲，对健康危害最大的食品安全问题是微生物引起的食源性疾病。这是全世界的头号问题，也是中国的头号问题。上世纪80年代，上海发生了生吃毛蚶引起的甲肝流行，30万人生病，这个世界记录至今没有被打破。2001年，江苏和安徽发生2万多人的食物中毒，都是因为致病性大肠杆菌O157：H7引起的，177人死亡，其他的食物中毒年年都有。假如衡量食品安全的重要指标是对人的健康产生影响的话，难道这还不是头号食品安全问题吗？
我国卫生部每年收到食物中毒的报告大概600-800起，发病2-3万例，死亡百余例。美国每年发生食源性疾病是大约7200万人次，每3个人每一年会发生一个人次的食源性疾病，中国的总人口比美国多得多，但我国才掌握2-3万人。根据世界卫生组织估计，发达国家食源性疾病的漏报率在90%以上，而发展中国家则在95%以上。以此推论，我国目前掌握的食品中毒数据仅为实际发生的食源性疾病的冰山一角。因此，这才是第一号食品安全问题。然而，政府食品安全监管部门却没有给予足够的重视，原因是，媒体对食源性疾病的报道没有兴趣，网络上也没有铺天盖地的舆论，所以政府没有压力，消费者也不担心。
第二号问题是化学性污染，包括农残、兽残、重金属、天然毒素、有机污染物等。现在最严重的农药残留还是非法使用。甲胺磷是很有代表性的，我国明文规定甲胺磷不能用在食用农作物上。上世纪80年代末和90年代初，香港发生过大陆毒菜运港，造成香港同胞中毒。现在出口香港的蔬菜是批批检，不计成本，香港人是吃不到含有甲胺磷农药的蔬菜了，可大陆还是存在的。滴滴涕和六六六是1985年开始明令禁止使用的，上世纪90年代开始在蔬菜中的残留大幅度下降。但和发达国家相比，我国居民摄入的滴滴涕和六六六还是绝对的冠军，因为还残留在土壤中，很难降解，农作物还会从土壤中吸收，还需要几十年的时间。
《行政管理改革》：您认为食品安全问题的解决策略是什么？也就是我们该如何应对和解决食品安全问题？
陈君石：所有国家的政府，所有联合国与食品有关的机构以及所有的科学家所公认的解决任何食品安全问题的策略和方法，就是遵循风险分析框架。除此以外没有任何灵丹妙药。
风险分析由三部分组成：风险评估 、风险管理和风险交流。风险评估是纯专家的行为，政府不介入具体的评估工作。还是拿红心鸭蛋的例子来说，事情出来后，专家要进行风险评估，首先要了解苏丹红是什么？通过信息查阅，知道苏丹红是一种工业染料，是有毒有害物质，对动物能够产生致癌物质，但没有证据证明对人也有致癌作用。专家又进一步了解到，红心鸭蛋的蛋黄中苏丹红的含量微乎其微，用这样的含量来评估对人体的危害，评估结论为每人每天要吃1000个这样含量的红心鸭蛋，而且要天天吃才可能对人体造成危害。评估报告要原原本本报告给风险管理者，也就是政府，政府要决策采取哪些管理措施。风险管理是纯政府的行为，要基于科学的风险评估结果，但还要考虑其他因素，包括当时当地的政治、经济、文化、饮食习惯等。红心鸭蛋的风险管理措施很果断，就是禁止在鸭饲料中添加苏丹红，已经生产和上市的鸭蛋一旦发现含有苏丹红就严格查处，不得出售，甚至销毁。然而，政府部门没有做的事情就是风险交流，这正是政府应该做的。政府一旦作出决定，采取了措施，需要在第一时间，以百分百的透明度，通过媒体告诉消费者。一方面告知政府已采取了必要措施，另一方面让老百姓放心。当时却没有一个政府部门出来讲话，致使媒体连续炒作了6个星期，而且从大陆炒到香港、台湾。
食品安全法中有一章是信息发布，这也是食品安全法的亮点之一。从风险交流这个角度来看，只规定政府发布信息是远远不够的，信息发布只是风险交流的一部分，是单向的、政府的。事实上风险交流是双向的，不但政府的信息要发布，科学家的评估、看法也要告诉老百姓，媒体、老百姓、生产企业有问题，也可以找政府、找科学家，而且，风险评估者和信息发布者要不断进行交流。风险交流涉及科学家、政府、媒体、食品生产经营者和行会，甚至消费者等利益相关的集团和个人。我国的风险交流力度还很弱，如果不遵循风险分析框架就得不到理想的结果。
《行政管理改革》：请您谈谈国外、香港以及我国风险交流的情况，我国还需要在哪些方面加强？
陈君石：我国政府没有专门的风险交流的机构、人员和经费，发达国家都有，包括爱尔兰这么小的国家，食品安全只由一家来管，成立了爱尔兰食品安全局，工作人员80多，其中8个人专门做风险交流，专门跟媒体、企业、消费者打交道，制作印刷各种材料，召开各种会议，组织其他有关人员参与这项工作。欧洲食品局也有专门的风险交流部门。香港的食物安全中心也有专门的部门做风险沟通。此外，我国现在也没有民间的风险交流平台，发布一些权威的科学信息。而国际上有食品信息中心，欧洲有欧洲食品信息中心。
从2010年到2011年，我国政府部门站出来讲话的还是比较多，尽管透明度、及时性还显不足，但和以前已经很不一样。很大程度上就是因为食品安全法规定了信息发布的制度，这是风险交流中很重要的部分。我们国家在全国范围内从无到有，扎扎实实地开展风险评估、风险监测，风险管理也有很大加强。然而，风险交流是当前实施风险分析框架、贯彻食品安全法最薄弱的环节。消费者说“我们还能吃什么”，这些担心很大程度上缺乏科学依据，我们称之为信息严重的不对称。我们不能要求消费者同科学家一样对食品安全问题看法那么一致。因此风险交流是一项非常重要的工作
《行政管理改革》：目前，老百姓对食品添加剂有很多误解，仿佛食品添加剂就是洪水猛兽，您是怎么看待食品添加剂问题的？
陈君石：这是我们现在面临的非常难讲清楚的问题。现在政府越加大力度打击食品中的非法添加物，老百姓对食品添加剂的误解就越深。对专家来讲很清楚，三聚氰氨、滑石粉都是非法添加物，跟合法合理使用食品添加剂完全是两码事。可是消费者觉得，凡是往食品里加的就不安全。而且政府没有对食品添加剂做更多的正面宣传。发达国家的老百姓根本不担心食品添加剂，而是担心食源性疾病。
我们真正要严格取缔的是非法添加物，比如三聚氰胺不是食品添加剂，现在这个观点已经明朗了。而食品添加剂在食品安全法中是有的法律地位的。没有食品添加剂就没有现代化的食品工业，食品添加剂是现代食品加工业的灵魂。设想，如果所有食品添加剂的都不加了，就不会有那么丰富的食品的种类，而且品质优良、保质期长、口感好，能满足不同人群对食品的要求。因此，食品添加剂绝不是洪水猛兽。发馒头不就是使用了食品添加剂吗？
《行政管理改革》：近一段时间以来，无论是媒体，还是老百姓都在强烈呼吁我国政府要加强食品安全的监管，您怎么看待这个问题？
陈君石：总结起来，我国食品安全监管的模式是相对落后的。我们现在强调终端产品的抽样检测，发达国家不是不做终端产品的检测，但重点是过程监管，从农田到餐桌整个食品链，必须是贯穿始终的过程管理，而不仅仅或者主要是抽检，主要的监管力量放在对生产过程的监管上，如查生产记录。这种监管模式完全套用到我国虽然不很现实，但要认识到问题的根本，根本的管理理念是，安全的食品是生产出来的，不是监管出来的，更不是靠检测出来的。尽管食品安全法规定食品生产者是第一责任人，但还没有被消费者接受。两会期间，每年人大代表的议案和政协委员的提案有关食品安全的就有好几百件，绝大部分都是呼吁政府加强对食品安全的监督管理。事实上，我国的食品安全监管强度是世界上独一无二的，分段管理，分段抽样、检测。发达国家不需要这么高强度的监管管理，因为有企业自律，有自己的品牌保护意识，守法意识也很强，而一般发展中国家也没有力量做这么强大的抽样检测。这样说绝不是在为政府开脱，政府有政府该做的事情。
《行政管理改革》：在解决食品安全问题和保证食品安全方面，目前我国有关部门做了哪些工作？
陈君石：从科学技术角度来讲，食品安全法有一些亮点，在很大程度上与国际接轨。亮点之一是国家建立食品安全风险评估制度，并强调食品安全风险评估结果作为制定或修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。
2009年6月我国颁布食品安全法，12月份就成立了第一届国家食品安全风险评估专家委员会，有42位专家来自不同的专业领域，制定了2010年和2011年的风险评估计划。2010年做了很多工作，开展了碘营养状况、大米镉暴露、铝暴露、铅暴露以及紫砂壶中有害物质等11项应急、临时评估任务。国务院已经批准成立国家食品安全风险评估中心。食品安全法还规定国家要建立食品安全风险监测制度，并规定只有一套强制性的食品安全标准。过去我们国家至少是两套，其中一套叫食品卫生标准，由卫生部主管，根据的是食品卫生法；另一套叫国家食品质量标准，主管部门是国家质检总局，根据的是产品质量法。食品安全法规定今后只有一套，要把现有的农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等强制性的标准予以整合，统一为食品安全标准。2010年初成立了国家食品安全标准审评委员会，276项包括乳和乳制品的新标准已经颁布，今年要继续完成202项食品标准的清理整顿。
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