当代中国社会福利事业的发展与挑战
——专访北京师范大学壹基金公益研究院院长王振耀 |
| 文章来源： 《行政管理改革》 [作者：本刊记者：崔玉开] 发布时间：11-07-20 09:55:37 |
社会福利事业是我国社会保障体系的重要组成部分。近年来，我国的社会福利事业取得了巨大的成绩，但也面临着诸多挑战。如何应对这些挑战，建立与经济发展水平相适应的社会福利体系，是社会各界关心的热点问题。为此，本刊对北京师范大学壹基金公益研究院院长王振耀进行了专访。王振耀曾担任民政部社会福利和慈善事业促进司司长，对中国社会福利和慈善事业的发展与挑战有着深刻的认识。
《行政管理改革》：王院长，您好！您长期以来关注中国社会福利事业的发展，在担任民政部社会福利和慈善事业促进司司长期间，曾提出了要建立与中等发达水平相适应的社会福利制度的理论，直接推动了中国福利制度特别是养老服务产业的规划与发展。今天主要请想您就中国社会福利事业的发展与挑战谈谈看法。
王振耀：谈论中国的社会福利事业，离不开一个大背景，就是我们当前的经济发展水平与发展阶段。我自己的一个判断是：中国经济已经达到中等发达水平，这在2008年是个分水岭。2008年我国的人均国内生产总值达到了22698元， 2009年、2010年，我国人均GDP继续增长，已经超过4000美元。按照国际社会流行的一个标准是：人均GDP达到3000美元，就是中等发达水平的国家了，显然我们已经达到了。同时，国际经验表明：当一个国家的人均GDP超过3000美元的时候，这个国家会进入国家发展的提升期，同时也是矛盾的凸显期。各种社会矛盾加剧，如果处理得好，能够顺利发展，经济发展也能够再上一个新台阶；如果处理不好，经济将停滞不前或倒退。从这个意义上讲，我们国家在达到中等发达水平并快速向发达水平迈进的过程中，将面临诸多挑战。
《行政管理改革》：这些挑战来自哪些方面？
王振耀：第一，中等发达水平需要实现经济发展的全面转型。经济发展方式需要从粗放型向精细型、集约型转变；经济开放格局需要从对外开放向对内开放转变；经济产业结构需要从偏重一、二产业向重发展第三产业特别是服务业转变；经济类型构成需要从积累主导型向消费主导型转变。
第二，中等发达水平需要实现国家职能的系统转型。过去国家职能的重点在于保持稳定、发展经济，现在需要全面增强政府的公共服务职能，突出分配的公平性。
第三，中等发达水平需要实现从管理型服务到服务型管理的转型。我们传统的管理方式以强调人的服从为核心，属于管理型服务；现代管理方式则以人的服务为核心，重点是管物，属于服务型管理。现代管理更强调技术化、标准化的管理，而排斥行政随意性，需要建立发达的标准化体系以规范经济和社会行为。
第四，中等发达水平需要儿童、残疾人、老年人从家庭赡养到社会赡养的转型。传统社会以家庭赡养为主，现在则需要以社会赡养为主，需要社会服务业的全面发展。
第五，中等发达水平需要社会福利政策从救助到服务的转型。长期以来，我国的社会福利政策主要是面向城市人口与特殊的困难群体，现在则需要转向普惠型即面向所有公民特别是老年人、儿童和残疾人等，需要以贫困救助为基础转向以社会福利为基础。
总之，高速的经济发展需要我们对整个国家的经济发展水平进行新的评价，我们的社会福利水平要适应经济发展水平。
《行政管理改革》：请您介绍一下我国社会福利制度的发展和现状。
王振耀：我先从宏观层面介绍一下我国社会福利制度的发展，我认为可以划分为五个阶段。
第一阶段为计划经济时期，从1956年到1978年。这一阶段我们建立起的是低水平的全民福利制度。在城市，我们依托单位制，建立起包括养老、住房、医疗及多种待遇的综合福利制度。在农村，我们依托人民公社制度，建立起按照人口和劳动工分统一分配粮食和资金的最低生活保障制度，建立了合作医疗制度和五保户制度。此外，其他的福利制度还包括对高校学生实行助学金制度，工人实行八级工资制度等。
第二阶段为包产到户与生产扶贫时期，从1978年到1992年。在农村，由于经济体制改革的推行，人民公社制度被废除，原有公社体制中包含的最低生活保障制度也被废除了；公积金、公益金也逐步减少；五保户费用的承担变得日益困难；合作医疗制度日益荒废；农村公共养老制度基本回归到家庭赡养为主的历史传统。为此，国家于1986年成立了国务院贫困地区经济开发领导小组（后于1993年改称国务院扶贫开发领导小组），并建立了农村贫困人口指标体系，确定了592个贫困县，实行生产扶贫。各个机关和部门均被动员起来，实行对口机制开展扶贫，其目标就是为了彻底消除贫困。在城市，效率主导型的国企改革砸烂了工人的铁饭碗，城市就业制度逐步放开，无保险体系的农民工制度开始兴起。
第三阶段为全面进入市场经济时期，从1992年到2001年。市场经济全面推开后，我们国家的各个领域都以市场为导向来开展改革。国有企业推行股份制和私有化，1995年国有单位就业人员最高为11261万人，到2007年已减少至6424万人。高等教育废除了助学金制度，学校开始收费；就业自由化，大学生不再包分配。医疗卫生领域逐步废除了公费医疗制度。1993年，十四届三中全会决定：城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合；1998年，国务院下发了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。城市和农村的社会保障试点也开始推开，1993年上海建立城镇贫困线制度以后，民政部开始推广；1996年，民政部推广农村最低生活保障制度建设。但当时所有救济制度的试验都由地方承担费用，覆盖人口相当少。
第四阶段为普及城乡最低保障时期，从2001年到2008年。从2001年9月开始的全面普及最低生活保障制度大行动，要求社会救济要变阳光雨露型为社会责任型，全面普及城市最低生活保障制度。当年低保人口从400万增到了1170万，中央财政投入23亿元。2002年又开展应保尽保工作，当年城市低保人口达到2300万，中央财政投入46亿元；2003年中央财政投入达到92亿元。2003年，民政部开展农村特困户全面排查，确定建立农村特困户和最低生活保障两项制度，客观上用冬令春荒救灾款将1972万特困人口纳入救助。2007年，国务院正式决定建立农村居民最低生活保障制度，中央财政投入30亿元，2008年投入达到90亿元。与此同时，其他福利制度也开始转型。在救灾方面，我们在2002年建立了应急救助制度，这些年不断提高救灾标准；同时，建立了四个级别的救灾响应制度。2006年，国务院制定了新的《农村五保供养条例》，农村五保供养由农村集体内部互助开始向政府供养转变。新型农村合作医疗制度与城乡医疗救助制度也开始建立起来。
第五阶段为普惠型教育福利和医疗卫生制度建设时期，从2008年至今。这一阶段，义务教育开始免费，大学教育开始增加对贫困生的资助。2009年，公共卫生制度开始转型，医疗改革的方向得到根本调整，强调公益性。2008年1月1日开始实行的《中华人民共和国劳动合同法》对劳动者的利益进行保护。2009年6月24日，国务院决定在全国10%的县（市、区）开展新型农村养老保险试点。2010年10月，国务院常务会议审议并原则通过《关于加强孤儿保障工作的意见》。截止到2010年，全国2678个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，参合率达96.3%，实现了在全国的基本覆盖；城镇基本医疗保险参保人数43206万人；城镇基本养老保险参保人数25673万人；新型农村养老保险已有838个县和4个直辖市纳入试点，参保人数1.03亿人；2311.1万城市居民得到政府最低生活保障，5228.4万农村居民得到政府最低生活保障。
这五个发展阶段表明：建立健全的社会福利制度并不完全取决于经济发展水平，我们曾经用计划经济的体制建立了低水平的社会福利制度，而改革开放则付出了社会福利制度削弱的代价，这主要是因为市场化全面介入了公共福利领域。
《行政管理改革》：您刚才介绍了我国社会福利制度的发展历程以及各个阶段所取得的成绩。我国的社会福利制度还存在哪些不足？
王振耀：我认为，当前中国的社会福利制度主要存在8个方面的结构性矛盾。
第一，市场主导的社会分配机制。社会分配的最高原则是公平，但计划经济实行了绝对的平均主义。我们确立了让一部分人先富起来，让一部分地区先富起来，特别是效率优先、兼顾公平的基本政策，结果出现了分配体制的严重失衡。
第二，城乡分割的传统管理格局。我们依然按照城乡身份制度实施社会管理。典型的例子是，国有单位和部分私营、外资企业，职工的各类保险和职工福利待遇比较健全；有的私营、外资企业，职工只享有选择性的保险和福利；而传统的农业就业方式则毫无职业标准和社会保险体系。
第三，亦工亦农的农民工制度。目前，我国大体上有农民工2亿，他们的身份依然是农民，而工作却是地道的工人，他们工资很低、工作时间很长，但却制作出中国最具竞争优势的低廉产品，而对他们的劳动保护却要依赖于政府追讨拖欠的工资，这是很不正常的。
第四，碎片化的社会保险体系。当前，整个社会保险业的发展种类繁多，城市、农村不一样，公务员与非公务员不同，国有企业与民营企业不同；儿童、老年人的保险由各地自行决定；社会保险的统筹主要以地方为主，并不能实现全国范围内的流动。
第五，城乡分治的最低生活保障机制。首先是标准不同，城市以市、县为本位决定贫困线，农村实行全国统一的贫困线；其次是起步不同，城市开始于1997年，农村开始于2007年，且从整体上看，标准过低；再次是中央财政承担责任不同，城市由中央财政负担份额较大，2008年已经达到260亿元，农村在2008年则为90亿元。
第六，地方自行负责的社会福利。社会福利主要包括老年人福利、残疾人福利、残疾儿童福利等。中央财政2010年以前不列支预算承担社会福利事务中的生活费用，一律由地方财政自行负担。
第七，强调生产性政策扶持。扶贫开发就是一项直接投入的生产扶持。
第八，福利慈善问题的政治化。实际上，当前很多信访问题是福利问题，而我们目前将福利问题通过维稳的办法来解决，将福利问题政治化了。
《行政管理改革》：这8个方面结构性矛盾的产生根源是什么？
王振耀：根源有很多，有的是体制性的，有的是技术层面的，但我认为最重要的还是文化、理念上的，是巨大的思维惯性严重地束缚了整个社会福利体系，甚至整个社会发展的制度建设。到现在为止，我们还是有非常特殊的福利逻辑，还坚持认为不劳动者就应该不得食，这是西方人看来很特殊的东方逻辑。有人说我们的经济发展还不行，福利政策要服务于经济发展，我们还要注意以家庭为中心，我们的整个福利发展还不能有很强的再分配效果。现在我们采取的很多措施，都是受这样一种理念的支配。在这个时候，很多人一说起老年人的赡养，就强调家庭责任，一说起老年人的服务，就强调是孝道。人们用一种很传统的理念来解读现代老龄化的社会问题。不去讨论专业护理技术，还是谈“养儿防老”、家政服务、保姆制度，不谈构建现代福利制度。
我再举一个例子，就是陕西省神木县实现全民免费医疗。这个事件对我们整个社会冲击很大，对我们的传统理念冲击很大。但坦率地说，我接触到的北京的知识界，几乎90%以上的人，对此持否定态度，一说起儿童大病免费医疗，就说那不可能，全世界都没有。我后来提醒他们，不是全世界没有，印度就有。这些传统理念在报刊杂志上非常公开地呈现着，比如神木县免费医疗，我记得有一个记者写文章，从道德逻辑上来剖析，为什么神木县要搞免费医疗，答案之一就是为潜伏的社会危机打一剂预防针，少数官员的腐败激化了社会矛盾，神木要搞医疗改革，是为了化解社会矛盾，意思就是转移人们的注意力。我深感传统理念现在严重地束缚着对社会问题的认识。
《行政管理改革》：您认为应该如何建设与中等发达水平相适应的社会福利体系？
王振耀：第一，我们需要从大胆解放思想转向善于解放思想，开发一种社会计算方法，过去我们是凭经验、理念和见识来进行决策，现在则需要将各种好的理念进行模型设计和精密计算。
第二，在时间与目标上，最近三年是关键，因为人均GDP已经超过4000美元，这个时候的矛盾很复杂，而社会福利体系建设的目标应该是建立与中等发达水平相适应的国家福利体系。
第三，在社会福利结构上，我认为基本的发展方式是津贴加服务的办法。一方面，要增加多项津贴，要有足够的思想准备发现空间并建立上百项的津贴。另一方面，要开展多项社会服务，建立服务队伍并修建各类社会服务设施，包括儿童、老年和残疾人的福利设施。
第四，在战略重点上，我认为应该以三类人即儿童、残疾人、老年人为本确定三大战略重点，来建设社会福利体系的战略格局。
第五，在资金与项目上，我认为要实实在在地计算总的需求，不要凭感觉算账。与中等发达水平相适应的社会福利体系到底需要多少资金？联合国开发计划署的前驻华代表马和励认为只需要6000亿元，按照神木县前县委书记测算，每人每年平均400块钱的财政预算就可以实行全民免费医疗，全国大体就需要5200亿。
在具体项目上，要从最紧迫处开始启动社会福利体系建设，应该是孤残儿童、老年人和残疾人。
我说的这些不是没有可能，关键在于理念。现在我们主要是缺乏思想实力，特别是政策设计的实力。其次，我们要转变管理方式。要使工作方式和决策方式现代化，要运用现代的咨询委员会或咨询公司来拟定社会的社会建设规划和模型设计，要注重地方创新，要借鉴国际经验。
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