农民发展权实践的回顾与思考_理论网中国特色社会主义的重要思想源

　　在半殖民地半封建的旧中国，包括广大农民在内的中国人民长期处于帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫下，毫无人权可言。新中国成立后，党和政府领导人民群众开展了一系列大规模的运动，迅速荡涤了旧社会遗留下来的污泥浊水，建立了促进和保护人权的基本社会政治制度，使国家和社会的面貌焕然一新。在这一过程中，党和政府关注的目光始终没有脱离占中国人口大多数的农民群众。为解放广大贫苦农民，解放社会生产力，新中国成立伊始，便在全国范围内开展了轰轰烈烈的土地改革运动，废除封建地主阶级土地所有制，实行农民土地所有制，使全国3亿多无地少地的农民无偿获得了7亿亩土地和大量生产资料，免除了过去每年向地主交纳的苛重地租，大大改善了广大农民的经济地位和生活状况，他们的生存权开始得到一定程度的保障。

　　但由于历史和社会原因，当时农民发展权的享有和实现在很大程度上受到国家工业化发展战略和以户籍、教育、社会保障等制度为基础的城乡二元结构的制约。为支持国家工业化建设，新中国成立后的30年间，通过统购统销的工农业剪刀差，全国农民向工业化提供了6000亿—8000亿元的资金支持，为我国在一穷二白的基础上建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系作出了巨大的贡献，应该说，这在很大程度上是以牺牲农民应有的发展权为代价的。城乡二元结构，使得农民共同参与、享受社会发展机会与发展权益的渠道变得极为狭窄，相对于城市居民，农民在教育、医疗、社会保障、就业等这些涉及自身发展权利的诸多方面，都处于相对弱势与不利地位，农村和农民不断被边缘化。通过户籍制度及人民公社体制，强大的国家机器掌控着农民的命运。例如，“大跃进”中两千万农民“召之即来”进城变为城镇居民，在国民经济调整中又“挥之即去”被下放回到原地。农民的发展权被裹胁在一波又一波的政治运动中并被扭曲。

　　二

　　20世纪80年代随着人民公社体制解体、家庭联产承包责任制确立，广大农民的创造精神和主体地位得到极大张扬，随后，自我管理、自我教育、自我服务的村民自治制度就此发轫。随着农村改革的不断深化，农民群体潜在的巨大发展能量得到历史见证；与此同时，长期以来“重城轻乡”的二元制度设计，也导致了包括农民自身在内的“三农”发展问题凸显，成为制约我国全面实现小康社会的瓶颈。承认并重视农民发展权，日益成为重构国家与农民关系中必须正视的一个重要问题。

　　基于三农问题是历史形成的，与工业、城市及其他社会阶层相对应的问题。为此，2002年党的十六大提出了“统筹城乡经济社会发展”的战略思想。统筹城乡经济社会发展，正是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，它要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划、综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，实现共同繁荣。其实质就是给城乡居民平等的发展机会，赋予城乡居民平等的发展权利，使农民与城市居民共享经济社会发展成果。

　　按照城乡统筹思路，应从根本上调整国民经济分配格局，逐步实现工业反哺农业：国民经济初次分配中可通过税费改革减轻农民负担，再次分配可通过转移支付，在要素投入方面向农业、农村、农民倾斜。在试点取得经验的基础上，2006年国家取消了农业税、农业特产税等面向农民征收的税费，同时对农民实施粮食直补。“一减一补”是一个革命性的变革，它意味着“工业反哺农业”、“城市支持农村”时代的到来。工业反哺农业、城市支持农村，重构了国家和农民的关系。多予少取放活，与改革开放前国家与农民的关系形成鲜明对比，这必将促进农村经济社会的发展,也为农民发展权的实现提供了宏观政策上的支持。

　　三

　　农民发展权的实现有赖于发展，但发展并不自然或必然带来农民发展权的实现。农民发展权的享有与实现，需要国家从政策层面的支持上升到法律层面的保障；政府作为农民发展权的义务主体，应为保障和维护农民的发展权承担起应有的责任；农民作为发展权的权利主体，更要具备相应的权利意识和自我发展能力。

　　1.建立、完善保障农民发展权的法律体系。对于农民发展权，我国目前尚缺乏系统、完善的法律制度保障。切实保障农民发展权,立法是前提。首先，应确立发展权为宪法保护的基本人权，明确农民发展权的法律主体地位，使农民发展权获得根本法的最高法律效力,这是农民发展权保障的制度基石。其次，对于我国现实社会生活中权利保护缺失最大的弱势群体——农民来说，制定一部《农民权益保护法》作为保护农民发展权和其他权利的基本法是极为重要的，立法中应坚持公平、公正理念，以实现对宪法确立的保障农民平等发展权的具体规范。最后，应完善保护农民发展权的单行法规立法，为农民的经济发展权、政治发展权、文化发展权和社会发展权的享有与实现提供更具体、更有针对性的法律保障，从而构筑农民发展权保障的完善系统的法律体系。

　　2.强化农民发展权保障中的政府责任。在计划经济时代，广大农民用艰辛的劳动成果为国家工业化做出了巨大贡献，在市场经济时代，广大农民在市场交换过程中也处于弱势地位。保障农民发展权，政府需要改变长期以来城市偏倚型赋权制度及二元公共服务供给体制，逐步改变因起点的不平等所造成的城乡发展的不平衡，在构建和谐社会的过程中真正体现公平，主持正义，履行职责。可通过制度、政策等手段，向农民倾斜，给予农民更多的补偿和再分配，以保证他们平等享受发展成果，不断完善维护农民发展权的政府责任机制。当前,我国政府提出推行城乡基本公共服务均等化制度，应该说走出了很好的一步。

　　3．健全农民的利益表达机制。自由而充分地表达利益诉求，是农民实现其发展权的前提条件。当前农民的利益表达渠道极为有限，严重影响农民发展权益的维护。在现代社会，弱势群体保护自己的有效手段之一就是建立自己的利益表达和维权组织。而我国农民依然处于高度分散的状态，组织化程度低，自我保护能力弱。通过建立农民组织，形成农民自己的利益代言人，反映农民的要求与心声，加强与政府的沟通和对话，从而实现政府和农民关系的和谐互动不失为明智的选择。此外，信访作为公民的利益表达渠道之一,无论是对政府来说,还是对公民来说,现阶段都有其存在的价值。当农民的利益诉求通过其他渠道很难实现而选择信访方式时，其行为不应该被简单地压制,而应对其进行组织化、制度化、规范化和法制化引导，使农民在有序的政治参与中维护自身的发展权。

　　4．提高农民素质，增强农民自我发展能力。农民是其自身发展权实现的主体性力量，农民自身素质是关系农民长足发展的内因。长期以来的二元经济社会结构导致农民经济力量、政治力量和文化力量低下,客观上已经使他们在社会竞争中处于非常不利的地位。而中国传统的“义务本位”的政治法律文化又导致他们权利主体意识淡薄，使其在谋求自身发展的道路上总是处于被动地位。因此，提高农民自身素质应至少从以下三个方面入手：一要建立普法教育的长效机制，把普法的重点放在如何维护农民自身权利上，推动农民由被动守法向主动维权转变，促使农民权利意识的萌发与觉醒；二要强化农民的现代意识教育，使其破除小富则安、封闭保守、急功近利的小农意识，树立依靠创新、开放兼容、可持续发展的理念，不断推动农民思维方式现代化；三要创新教育培训方式，通过开展各种形式的农民培训工程，丰富农民的文化知识，提高农民的科技致富能力、市场竞争力以及自主发展和创新能力，使其在谋求自身发展权实现的过程中发挥主体性力量。

（作者单位：中共中央党校报刊社）
责任编辑余岩