新《土地管理法》颁布实施后，农民建房进程大幅度放慢，许多农村长期未建一间新房。群众对此反响非常强烈，农民“建房难”的问题日益凸显。
　　农民“建房难”，既有“钱”从哪里来问题，又有“房”在哪里建问题。随着农民收入的提高，在建房矛盾比较大的农村，建房落地难的问题更为突出。“地”的问题主要集中在两个方面：一是用地指标少，二是有地调不出。如果我们深入到更多的农村实际中去调查分析，就会发现农民“建房难”，并不是没有土地，而是由于各种关系的钳制。应当说，大多数农村的农户多多少少都有一份宅基地，农民房前屋后还有自留地、空闲地等。有些农民在建好新房后，原有老屋应拆却未拆，一户多宅，房子很多，质量却不高。农民各自分散建房，基础设施缺乏共享。农户邻里之间相互交错聚居，宅基地也是互相交织在一起，现在想建新房的农户，即使能够申请到建房指标，也可能因为要用自己的宅基地，就会牵涉到相邻村民的权益，很难协调好。农村因建房宅基地引起的矛盾纠纷居高不下，严重影响了基层社会和谐稳定。这样的问题，单个农户又无力解决，所以有些人就守着自己的几分宅基地，本身造不好房子，又影响别人造房子。这个问题长久积累下来，越来越难解决。
　　目前，在土地指标严格控制的情况下，许多地方正在想方设法盘活农村现有宅基地，破解农民“建房难”问题。综观各地实践，虽然形式不一，但归结起来有个共同点，大多数基层组织都是通过对宅基地进行统一收回、管理、使用，充分利用现有土地资源，对原有分散使用的宅基地进行重新整合，用宅基地合作的办法，破解农民“建房难”问题。这里重点要解决好以下几个方面问题：
　　1.合作意愿要明确。一是农民要有参与合作的动力。二是农民认同宅基地集体所有制。三是农民对规划建设目标比较向往。
　　2.合作机制要完善。这里面有几个关键环节：一是统一收回。规划做好了，在摸清底细的基础上，必须把村里现有的全部宅基地、自留地、空闲地和应拆未拆老屋统一收回村集体所有。只有把这一环节工作做细了，农民才会相信村集体，听从集体意见，否则只要有一户没有收回，大家都收不回，就谈不上宅基地合作，全部工作都会搁浅。二是统一整治。统一整治就是严格按照规划，对规划区内的应拆未拆建筑，必须拆除的坚决予以拆除，一时不宜拆除的应拆老屋，可以暂时由村里收回进行统一处置。同时，对规划区内的现有宅基地、自留地、空闲地和拆除区块进行统一清理平整，按照规划安排好拆迁户待安置地和未来建房用地。在规划区外，对不符合规划要求的现有建筑、废弃工矿用地、采石场以及宅基地、自留地等地块全部进行统一清理，可以复垦的复垦为耕地，增加有效耕地面积。三是统一分配。对收回经过整治并且规划用于建设的宅基地，按照村庄规划和新村建设要求，结合农民建房不同需求，分不同建筑模式区块（比如小康型、排屋型、套房型等）供农民选择，对宅基地进行统一分配。同时，留足村集体用地和未来若干年村民建房用地。四是统一建房。针对农民建房单体建筑色彩不统一、形式不美观、质量不过关、配套环境差等问题，要鼓励农民以联建、委托代建等形式统一设计、统一招标、统一建设，既保证农房质量，又提升整体档次。同时，按照规划要求，建好道路、污水处理、公共厕所等公共基础设施，搞好环境绿化等配套建设。
　　3.合作保障要有力。一是组织保障。村庄是推进宅基地合作的主体，必须强化村级组织建设，保证宅基地合作的顺利实现。二是资金保障。在强势推进农民建房过程中，各级政府需要提供资金支持。三是土地保障。盘活村里存量用地后，应当说农民建房在土地问题上是有保障的。但是在操作过程中，政策应当灵活机动，一些情况比较复杂的村，如果按照村庄规划确实需要用到耕地，则应灵活安排待转置换用地，等到拆迁整治后，用复垦土地折抵用地指标。现在要抓住新一轮土地利用规划调整的契机，重新编制规划，使土地规划与村庄规划“两图”合一。四是法制保障。农民建房必须依法依规进行，充分尊重农民意愿，切实保障农民各种权益。
　　4.合作成果要共享。宅基地合作成果共享须照顾到各方面：一是户有所居。要让每一个有建房意愿并且符合条件的农民，分到相当面积的宅基地。农民打算建房的，都能够得到宅基地；现在不打算建房的，通过留足今后建设用地空间，将来也能够得到同等待遇的宅基地。即使对一些困难户，也要采用调剂、救助等办法解决。二是村有配套。这一轮新农村建设，要改变以前农村“有新房、无新村”的局面，就要在解决单个农民建房问题的基础上，统筹安排好全体村民的生活、居住、建设、生产和生态用地，使农民能够共同分享良好的公共基础设施，以整体提高农村生活水平。三是集体受益。这一轮农民建房，政策宽松、政府支持、群众有积极性，是村集体经济发展的好机遇。像浙江省临海市大田头村，通过宅基地“三统一”工程，把多出的3000平方米土地进行整治利用，盖起标准厂房，也为发展壮大村级经济打下了良好基础。只有联合起来把村庄这个共同体做大做强，村民的长远生产生活才有保障。
　　宅基地合作建房，对政府管理来说，耕地基本没动；对农民来说，却圆了多年以来建新房的梦想，国家、集体、个人都得到了好处，初步展现了合作的成效。这是农地合作的一种有效形式，很可能为新一轮土地制度创新提供实践思考，应给予积极的支持。
　　但是，宅基地合作建房也揭示了农地合作的新问题。一是户地分离问题。农民迁入城市后在农村都还有一定面积的祖屋，有老宅基地。户口没迁的，还有承包地。在推进农村宅基地拆旧建新的过程中，我们发现这样的人不在少数。从理论上讲，户口迁入城市的，他们的宅基地也可以收回，但村里考虑到各种因素，较难操作，硬性收回的做法并不符合实际。二是不同村之间的农地合作问题。基层农村的农民建房，总体上都能坚持原址整理建设为主，对于散落的自然村实行宜撤则撤，宜并则并，宜用则用，宜复垦则复垦。但有的地方为了加快农村人口集聚，规划建设中心村，对一些高山村等进行整体搬迁，由于宅基地所有权属于不同的村集体，这就需要对几个不同的村进行统筹协调，实现跨区域的农地合作，以达到统一分配、统一建房的目的。三是不同性质的土地如何实现合作。由于农民宅基地集体所有制的限制，农民住房没有房产证，这样农民房屋并不能真正成为农民自己的财产。随着经济社会发展，农民就业向二三产业转移，不少农民进入城镇居住，其中有些人表示只要有适当的补助方式，就愿意放弃承包地和宅基地。浙江嘉兴正在探索“农民承包地换社会保障、农民住房换城镇房产”的“两分两换”法，台州温岭泽国等镇也正在进行类似的实践。但是如果缺乏正式制度，将来很可能产生一些历史遗留问题。在城乡一体化背景下，农村土地集体所有制与城镇土地国有制如何做好衔接，实际上也是一种新的农地合作。这个问题的突破，不仅可以增加农民财产性收入，使农民真正富裕起来，而且对推进新农村建设、促进城市化进程，有着非常重要的意义。
　　解决这些问题，要进一步创新土地管理机制，提高农村土地使用效率。第一，农村宅基地统一调整使用，从长远来看能够与现在保持平衡，但是目前来说，需要一定量的土地用于调剂以利于解决农民住房难问题。只要在动态上能够保持长远总量上的平衡，政府应当解放思想，在严格监管的前提下，运用灵活的管理手段，以促进农民建房问题的解决。第二，农民自己的土地在使用方向上要向农民倾斜。在农民建房过程中，农地复垦指标要留给农民，并给农村今后的发展留足建房空间。　在城市化进程中，要千万百计保护好农民的土地，切不可因为城市建设用地紧张，就压缩农民用地空间，损害农民利益。第三，在政府层面，要创新土地管理体制，推进农村土地属地化管理。要相信基层、相信农民能够管好土地，因为基层政府是全面管理，农民是最爱惜土地的。要相信在基层政府指导下，村民通过集体协商的形式制定村规民约，能够有效解决农民建房用地等各种问题。
（作者：浙江省台州市人大常委会主任）
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