完善农村基层组织的监督约束机制_理论网中国特色社会主义的重要思想源

    当前农村基层组织建设充满机遇与挑战，多数农村基层组织建设卓有成效，促进了农村经济社会的全面发展，村民自治政策给农村带来新的生机与活力。但是近年来，源于权力难受制约，村官腐败现象成为农村基层组织建设的突出问题，亟须完善农村基层组织的监督约束机制，加强对村官的监督与约束。

    一、当前农村基层组织建设的突出问题
村官腐败是当前农村基层组织建设的突出问题，其具体表现形式主要有侵占、截留、私分、虚报冒领土地补偿款和救灾救济、扶贫优扶等集体资产；在工程建设发包、企业和集体山林土地承包时收受贿赂；公款私存或借给亲友使用，或转借他人以获取利息；在集体资产处置如企业改制、资产转让等过程中非法占有集体资产等。究其原因，主要有以下几个方面：

    1.选举后缺乏对农村基层组织有效的监督制约。正所谓“官不在大，有权则灵”，在监督措施落实不到位、较少受到制约的环境中，村官的小小权力就被无限放大。基层村干部大多在农村土生土长，文化素质不高，在农村沾亲带故，处理问题很难公正。同时，他们很容易受社会不良风气影响，放松自我约束，放纵腐败行为。

    在自下而上的监督方面，一方面，部分村民民主监督意识不强，只要自己不吃亏，集体财产损失多大，也不过问，更谈不上严格监督。另一方面，由于某些村里村务、账务不公开，村民根本无法对村干部进行有效监督。在自上而下的监督中，乡镇政府对村委会的监督也有所缺位，或畏难，或不愿管。

     2.农村账务混乱，没有实行村务、账务公开。调查发现，有不少农村的账务没有实行公开，有的村虽有公开栏，公开也是假公开，账务公开流于形式，或是应付检查、敷衍了事的公开，有时甚至成为不法村官腐败行为的遮羞布、挡箭牌。一些村官决定村里大事时搞暗箱操作，事前不听取村民意见，事中不告之信息，事后不公布处理结果。很多村民也不知道自己应享有哪些知情权，即使明明知道有问题，也不知内情，无法监督。

    3.村委会印章的保管和使用不规范。村委会印章是村级公共权力的象征，印章的妥善保管与合法使用尤为重要。根据公安部、民政部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作意见的通知》的规定，村委会印章应由专人保管，保管人由村党支部、村民委员会提名，并经村民代表会议讨论后决定，一般情况下，印章使用的审批人与印章保管人不得为同一人。村党支部书记、村民委员会主任一般不宜直接保管印章。然而在目前农村自治实践中，有不少村委，印章为村委会主任一人保管。在印章使用上，也缺乏应有的监督约束机制，从而导致村官滥用权力、农民利益受损事情时常发生。

    ４.罢免村官比较难。从《村民委员会组织法》中的有关规定来看，罢免要求应当交给村委会，村委会先对村民的罢免要求进行法定人数上的审查后，由村委会负责启动罢免程序，召集并主持有选举权的村民参加的村民会议，投票表决罢免要求。然而，在现实生活中，由于村委会的主任和副主任手中握有公共权力，当他们成为罢免对象时，往往就会利用手中拥有的权力拒绝召开村民会议，导致罢免程序无法启动，造成村民所享有的罢免权落空。另外村民碍于邻里关系，或怕打击报复，虽然对村委会或成员有意见，也不愿或不敢主动提出罢免要求。这些现象在现实生活中是屡见不鲜，然而现行法律中没有明确规定村民行使罢免权的程序及阻碍罢免权行使的相关制裁措施，使得村民在现实中行使罢免权受到了种种障碍。

    二、完善农村基层组织的监督约束机制的对策

     1.加强农村基层组织建设。在选举方面，一是在进行村委会选举之前基层政府要组织召开村民会议，认真负责地对村民进行公正、全面的宣传、说明、解释、动员，宣传应以政策为准，正确引导，不能有倾向性，依法组织好村民委员会的选举工作，以便选出合格的人选。二是对于选出的村民委员会成员，基层政府要进行党性教育培养，提高村干部的个人、整体素质，宣传好党的政策，将村民委员会的重要成员、先进分子培养、吸纳到党员队伍中来，从而加强对农村基层组织的领导，减少和预防违纪违法腐败案件的发生。三是应规定村民委员会中直系亲属人员的构成，不能允许有直系亲属同在村民委员会中任重要职务，以使村委会免受家族势力的干扰，避免集体腐败的发生。在发挥基层党组织作用方面，党组织对于选举出来的村委会要发挥监督和制衡的作用。党的基层干部一方面要在推进和完善农村基层民主，协助村民实现有效的自治方面发挥积极作用，另一方面也要防止村委会成员为了自己工作方便，甚至为了以权谋私方便而以种种借口破坏农村基层民主。

    2.实行账务、村务公开，完善村账代管机制。首先，农村账务、村务必须做到真公开，要让村民看得明白。一是公开的内容要全面、翔实。二是公开时间要及时、公开地点要固定，并要让村民家喻户晓。三是公开的财务报表要让村民看得明白，不能是“天书”。四是基层政府一方面要定期进村进行村务、账务公开的监督、检查，组织群众一同检查村务及财务账目、原始凭证、发票等，主动引导群众增强监督、维权意识。另一方面也要深入走访群众，了解人民群众关心、反映强烈的问题，倾听民意。其次要完善多种形式的村级账务代理制度。如鼓励会计师事务所等中介机构，以低收费的方式代理村级账务。村集体经济组织也可委托乡镇农经服务中心，对村集体的账务和现金进行管理，推行农村财务村账镇管、村账镇监等办法，建立农村财务“明白账”。实践表明，村账镇管适应了农村税费改革后收支结构变化对财务管理的要求，可以提高村级财务管理的透明度和资金使用效益，控制村级不良债务增长，是目前农村实行民主管理、村务公开，遏制农村“三乱”行为、从源头上预防农村干部滋生腐败的有效举措。

    3.加强对村委会印章的管理。村委会的印章，可以通过委托代管的形式，由乡镇人民政府实行代管。村官在履行相关合同等手续进行盖章时，应由乡镇人民政府的工作人员陪同进行。乡镇人民政府对印章的使用不具有否决权，但有监督和建议权。对于村官坚持错误使用印章进行违纪、违法活动的事情，应及时反映到地方人大，以利监督检查。

    4.完善地方及乡镇人大对农村基层组织的监督。作为基层政权的民主产物——地方人民代表大会，可以对同样也是民主选举产生的村民委员会进行监督制约，加强自上而下的监督作用，对村官违纪、违法、腐败问题进行调查，纠正错误，防患于未然。

    5.建立完善的村官罢免程序。按《村民委员会组织法》，罢免程序的启动应当具备两个条件：一是罢免要求的提出要达到法定人数。二是要有罢免理由。对于罢免理由，违法犯罪的村官自然应当是被罢免之列，但若村民认为某个村官在任职期间不能胜任该职务的，也可以提出罢免要求，另选出合适人选。一方面其可由本村五分之一以上有选举权的村民联名，提出罢免理由，召开村民会议，投票表决罢免村民委员会成员。另一方面也可由地方（乡镇）人大召集村委会，召开有选举权的村民参加的村民会议，投票表决罢免村官。在投票表决前，人大可以事实为根据将村官的政绩及违纪违法腐败行为当场宣读（当然村官也有权进行辩解），让村民明辨是非，以便正确投票。乡镇人大只起组织的作用，不具有表决权，也不行使否决权。村民会议投票如果超过一定的基数，如1/2或2/3，就可以罢免村官。

    (作者单位：中共烟台市委党校)

    责任编辑于朝霞