一、当前农村土地流转的主要形式和特点

　　调查发现，我县农村土地流转主要有出租、转包、互换、转让四种形式。在调查的10个村中，2006年以来流转土地面积2688.9亩，占10个村耕地总面积的12.4%，流出地的户数1375户，占总户数的20.9%。

　　（一）出租。是指土地承包经营权人将承包期内承包的土地在一定期限内全部或者部分租赁给本集体经济组织以外的单位或个人从事农业生产经营，并收取租金的行为。在调查的10个村中，采取出租方式流转的66户，出租面积142.2亩，占流转面积的5.29%。茅坪场镇的12个山区农户为提高香菇种植效益，自发到集镇所在地茅坪场村租赁土地搭棚种植香菇，每亩年租金800元。宜昌时代之星置业有限公司在鸣凤镇双利村连片租赁15个农户的土地30亩，用于城市绿化苗圃建设，每亩年租金600元，租期20年。

　　（二）转包。是指土地承包经营权人将自己承包期内承包的土地在一定期限内全部或者部分转给本集体经济组织内部的其他农户从事农业生产经营的行为。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，受让方履行转包合同约定的权利与义务。在调查的10个村中，转包面积1995亩，占流转面积的74.19%，涉及流出户456户，占流转总户数的69.53%。转包是目前我县最为普遍、流转面积最大的农村土地流转形式，但这种流转大多采取自愿协商或口头协议的方式，未在县镇村办理相关手续。

　　（三）互换。指承包方之间为方便耕种或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地经营权。在调查的10个村中，互换面积88.2亩，占流转面积的3.28%，涉及农户50户（只计算互换中的一方，下同），占流转总户数的3.64%。互换主要有两种情况：一种是农民在集镇或是人口密集区域用责任田换田建房。调查的10个村中，换田建房20户，互换面积12亩；另一种是为方便生产与管理，协商调田。

　　（四）转让。是指经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给本集体经济组织内其他从事农业生产的农户，转让后由受让方履行相应的土地承包经营合同规定的权利和义务。在调查的10个村中，涉及转让的有303户，转让面积463.5亩，占流转面积的17.24%。“买房搭田”、“买田建房”是转让流转的普遍方式。

　　调查发现，我县农村土地流转呈现“四多四少”的特点：一是自发流转的多，规范流转的少。除互换、转让这两种流转形式多数在村、镇、县办理土地承包经营权变更手续外，转包、出租大多为私下协商、口头协议或书面协议，且以口头协议居多。

　　10个村参与流转的1375户中，在县、镇、村办理手续的275户，占流转总户数的20%。据此初步推算，全县土地流转面积为2.36万亩左右，截至2008年10月，在县经管部门签订流转合同1872份，流转面积仅768.12亩。二是零星流转的多，定向流转到大户的少。我县土地流转以转包为主，大多是流向亲戚朋友和信誉好、关系好的附近农户，且流转土地分散，并没有定向流向种植大户和能手。目前我县种养大户数量不多就能说明这一问题。洋坪镇双路村二组某村民，通过转包方式获得同村农户耕地种植水稻，承包面积一度达到28亩，后因田块分散、不便管理，承包面积减少了一半。三是短期流转的多，长期流转的少。租赁、转包的土地，流转期限大多在三年以内，且没有固定期限，仅约定出让方需要时受让方得到当季收获后即归还。四是无偿流转的多，有偿流转的少。调查的10个村中，80%的流转土地属无偿流转。以旧县镇观西村为例，前两年每亩耕地的租赁、转包价格为200元左右（以每亩200—250斤稻谷折算），而今年的租费最高仅为每亩每年50元，85%的农户不收取任何租金，只要受让方做到不荒田、地力不下降、不破坏四至抵界、不改变用途，即可免费送人耕种。

　　二、农村土地流转存在的主要问题及原因分析

　　从我县农村土地流转现状看，当前农村土地流转还存在一些应引起高度重视的问题：一是流转行为不规范，土地纠纷隐患多。从调查的情况看，土地流转的随意性和不稳定性明显。土地出租、转包一般为1—3年，双方同意即可，有的连口头协议也没有。在调查的10个村中，转让土地在县、镇、村办理土地承包经营权变更手续的240户，占转让户数的79.2%；互换土地办理承包经营权变更手续的35户，占互换户数的70%。随着时间的推移，特别是转让、互换这两种土地流转形式未办理经营权变更手续的，如遇情况变化可能出现反悔等情况而引发纠纷。二是土地流转范围小，规模化经营程度低。调查显示，我县农村土地流转主要发生在本集体经济组织农户之间，以内部流转为主，农村土地流转呈分散、无序状态。三是农村土地流转的潜力还很大，流转进程较为缓慢。由于大量劳动力外出务工，土地撂荒现象日益突出。据调查，全县土地撂荒面积在0.5万亩以上，占耕地总面积的2.6%；改过去种两季为现在种一季的面积达2万亩以上，占耕地总面积的10.5%，土地资源利用率、产出率日益下降。四是土地流转效益不高，农民不愿流转。据调查，约80%的土地属无偿流转，流转出土地的农民无利可图，所以部分农户宁可把土地撂荒也不愿意流转。五是流转后加大基层管理负担，农技服务难以到位。由于多数土地流转未通过村、镇组织，一些地方已出现水费难收取、基础设施建设“一事一议”难协调、作物病虫害防治难统一等问题。以上诸方面问题究其原因，主要有以下四点：

　　（一）缺鼓励流转的扶持政策。一方面，目前各级政府没有出台鼓励流转的优惠政策，特别是没有定向向种植大户流转的鼓励政策，影响了农户加快土地流转的积极性，一定程度上制约了土地流转进程。另一方面，由于农业受自然和市场风险的双重挤压，农民对规模种植积极性不高，并且各级政府对规模种养大户、专业合作社、农业龙头企业在基础设施建设、税收优惠、资金投入等方面的扶持措施相对较少，也一定程度上影响了土地流转进程。

　　（二）缺诚实可信的流转平台。因目前的农村土地流转大多采取私下协商或口头协议的方式，仅凭双方的信誉进行流转，没有通过正规的流转程序和合同对流转双方的责任和义务进行约定，容易引发矛盾纠纷，农民找不到公信度高的流转交易平台。同时，由于没有专门运作土地流转的机构，尚未形成土地流转的市场，土地流转的供求信息不能及时有效沟通，往往出现农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，造成流转信息传播渠道不畅，阻碍了土地流转。

　　（三）缺支撑流转的实力主体。当前，农村土地流转主要表现为在亲戚朋友及附近信誉好的农民之间转包，即使有少数农户跨村租田发展产业的现象，也因投入少、规模小，大多处于小打小闹状态，而像宜昌时代置业有限公司、凤翔禽业有限公司连片租赁几十亩的例子况全县不超过10个。尽管我县农村土地租赁、转包的价格并不高，但由于缺少投资农业的主体，缺少专业种养大户、农业企业、龙头企业的介入和带动，缺乏可靠的项目支撑，导致土地流转困难。

　　（四）缺流转之后的保障。这种保障是转出和转入双方都担心的问题。流出土地存在“三不”问题：一是流转收益低，农民“不愿”流转，抑制或削弱了农户流出其土地的积极性；二是流转风险大，农民“不肯”流转，部分农户担心流出土地转为他用，难以复耕；三是流转无保障，农民“不敢”流转。由于农民工进城无社会保障，他们视土地为“命根子”，作为其生活保障的最后一道防线，认为有土地就有退路。流入土地存在“三怕”问题：一怕给出的租赁条件过于苛刻，一般为不改变原种植模式和四至抵界，不敢大手笔规划；二怕流转期限过短或不固定，生产规划难做，不敢大胆投入；三怕农业生产自然和市场双重风险压力大，农产品市场前景难料，土地产出效益不高，不敢大规模开发。

　　三、促进农村土地流转的对策与建议

　　坚持依法、自愿、有偿是中央提出的促进农村土地承包经营权流转必须遵循的原则，也是农业和农村经济发展的内在规律和客观要求。要做到既积极又稳妥地推进农村土地规范流转，我认为当前应做好以下几方面的工作：

　　（一）提高认识，引导流转。土地承包经营权流转是农业发展到一定阶段的必然要求，也是解决现有农业经营规模偏小、组织化程度偏低、农业效益不高的一条重要途径。在今后相当长的一个时期，农村土地流转将成为农村改革的重点。但农村土地流转是一个长期的过程，不可能一蹴而就，只能循序渐进。要加强对农村土地流转必要性的宣传，让广大干部群众认识到，土地不仅仅是农民就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，加快农村土地流转就是合理利用这一资产、增加要素收入的有效手段。要引导教育广大干部群众解放思想，增强发展意识，消除疑虑，推动流转工作顺利开展。

　　（二）制定政策，鼓励流转。一是加大财政扶持力度。国家应适时出台促进农村土地承包经营权流转的鼓励政策措施，省市县财政每年应安排一定的土地流转扶持资金。可以考虑对当年新增集中连片土地面积100亩以上、流转期限5年以上的，每年给予流出农户每亩100元补助，以鼓励更多农户参与流转；对开展土地流转的村，可按当年实际流转面积给予每亩20元补助，用于土地流转的必要保障支出。二是加大信贷支持力度。资金短缺是制约农村土地流转的一个重要原因，金融部门应加强对规模经营主体的支持和服务，要把参与土地流转、实行规模经营的龙头企业、种植大户、农民专业合作社和农业企业纳入服务范围。同时，要允许其将土地上的附着物作为抵押物。财政要给予一定期限的贷款贴息。三是加大农业项目实施力度。要结合农业项目实施不断增加农业基础设施投入，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面对规模经营主体给予倾斜，有效地降低或规避农业经营风险，进一步提高农业经济效益。

　　（三）打造平台，规范流转。由政府组建农村土地流转平台，建立农村“土地银行”。农民将土地定期存入“土地银行”，由镇、村两级将“存入”的土地进行适当整合包装后，统一“贷”给种植大户或农业企业，农民定期收取土地“利息”。对流转的土地应根据经济社会发展需要，适当改变土地四至抵界，适当改变目前农村土地用途单一的现状，适度放开农村土地的非农建设指标，从而使业主和农民通过土地流转获取更大的经济利益，并以此刺激农村土地的流转。

　　（四）健全保障，促进流转。一是建立多层次的社会保障体系，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，消除土地转出者的后顾之忧。二是要推行用土地换社保、换医保、换低保等流转模式，切实解决好土地流转农民的就业、居住和其他公共服务，引导农民自愿流转土地经营权。三是要大力发展非农产业，加快农村劳动力的就地就近转移，为促进土地流转创造条件。