国有企业改革是中国特色社会主义现代化建设中一个带根本性、全局性和挑战性的战略问题，因而也是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节，其实质是探索国有企业、国有经济与社会主义市场经济相结合的有效方式。1978年10月，重庆钢铁公司等6户四川省地方国营工业企业进行“扩大企业自主权”试点，是我国国有企业改革起步的标志。30年来，我国国有企业改革经历过扩权让利、两权分离、建立现代企业制度、改革国有资产管理体制等阶段，先后采取过扩大企业自主权、利改税、承包经营责任制、公司制改造、调整国有经济布局和组建国资委等措施。经过改革，我国国有企业户数大幅度减少，国有经济比重显著降低，但国有经济总量大幅度增长，国有经济布局不断优化，控制力、影响力和竞争力显著增强，仍在国民经济中起着主导作用。国有企业实现了从政府机构附属物向企业的转变，成为自主经营自负盈亏的市场主体，企业社会负担重、历史包袱多、冗员严重以及出资人不到位等问题基本或部分得到解决，探索出一条具有中国特色的搞好国有企业、发展壮大国有经济的路子。

    但是，我国国有企业改革尚未完成。针对存在的问题，党的十七大报告指出：要坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，深化垄断行业改革，发展混合所有制经济。十七大提出的任务，为进一步深化国有企业改革，发展壮大国有经济指明了方向。这就要求，深化国有企业改革应该围绕提高国有经济整体素质和控制力，增强国有企业的竞争力，从宏观层面和微观层面推进制度创新。在宏观层面上，要进一步压缩国有企业数量，全面优化国有经济布局和结构，大力发展混合所有制经济，建立健全产权交易制度，深化垄断行业国有企业改革和国有资产管理体制改革。在微观层面上，继续推进现代企业制度建设，完善法人治理结构，理顺股东、董事会、经理层之间的关系。

    许多文章已对我国国有企业改革30年的成绩和经验作了概括和总结，本文拟着重谈谈深化国有企业改革的几个关键问题，以期引起重视，把改革进行到底。

    （一）继续调整国有企业数量和国有经济规模与分布

    调整国有企业数量和国有经济规模与分布必须坚持“少而精、大而强”的原则。“少而精、大而强”的目的在于改变国有企业数量过多和管理链条过长的弊端，提高国有企业竞争力和国有经济质量。“少而精”是建立有效管理幅度的要求，“大而强”是参与市场竞争的需要。在宏观经济层面，“少而精、大而强”是指继续推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中，增强国有经济的控制力、影响力和带动力，更好地发挥国有经济的主导作用。同时也要明确，对不属于关系国家安全和国民经济重要行业和关键领域的国有资本，要按照有进有退、合理流动原则，实行依法转让。要鼓励非公有制经济通过并购和控股、参股等多种形式，参与国有企业的改组改制改造。在产业层面，“少而精、大而强”是指根据纵向和横向关联关系，大力推进国有企业跨地区、跨行业重组，实现国有大型企业强强联合，促进国有资本不断向优势企业集中，发展壮大一批对经济发展有重大带动作用的大企业。

    控制国有企业数量和国有经济规模，要求采取得力措施，建立国有资本有进有退的动态调整机制，有计划地促进国有资本从一般竞争性产业和非行业骨干企业退出。不仅要建立进入、退出机制，加快退出速度，加大退出力度，而且要制定国有经济布局调整的规划和政策，明确国有经济必须经营的产业领域和控制程度，明确参股、相对控股还是绝对控股。即使是国有资本必须进入的领域，也要在国有资本完成其特殊使命后通过市场化方式及时退出，实现国有经济的动态管理。一般来讲，当这些领域和行业逐渐成熟，法律法规逐步完善，政府即可以调减或缩小直接投资，通过国有相对控股和参股实现国家政策目标。这样做，才能不断优化国有经济布局，既发挥国有资本的作用，又可以吸引大量非国有资本进入竞争性领域开展有序竞争，增强整体经济的活力和市场竞争力。

    打破均衡使用政策资源的常规，把国有经济布局调整和产业组织合理化结合起来，才能做大做强国有资本必须控制和经营的产业领域。产业组织合理化是现代经济发展的客观要求。产业组织合理化要求生产某类产品的龙头企业、为龙头企业配套的零部件企业以及为上述两类企业提供服务的其他企业，形成紧密的专业化分工协作关系，大幅度降低生产与交易成本。产业组织合理化，不仅要求大力培育一批具有系统设计和工程总承包能力的大供应商，而且要求与之配套的中场产业。两者的分工协作关系是决定地区和行业发展前景的重要因素之一。大型企业应围绕自己主导产品与龙头产品进行研发，掌握核心技术和关键部件的制造与总装。中小企业应致力于为大企业提供产品配套与专业化服务，实现重大技术装备的自主化、本地化。新增国有资本应当集中进入和加强关系国计民生的能源、原材料和装备制造业等先导性、基础性和战略性产业中的骨干企业。重点支持行业骨干企业，不仅有利于巩固国有经济的主导地位，而且有利于适应世界产业结构跨国调整的趋势，为全面提升产业和地区竞争力创造条件。

    （二）促进不同层级国有资本以及国有资本与非国有资本的融合

    促进不同层级国有资本以及国有资本与非国有资本的融合，培育以产权为纽带的大型企业集团，是提高国有资本的控制力和竞争力的重要手段，是建立现代企业制度和发展混合所有制经济的重要途径。我国社会主义初级阶段的基本经济制度是公有制为主体，多种所有制共同发展。这个制度本身并不排斥不同层级国有资本以及国有资本与非国有资本的相互融合。

    国有产权融合的具体途径，除了引进战略投资者、境内外上市、中央企业之间进行合并重组之外，尤其要加强中央企业与地方国有企业之间的并购重组。原因在于中央企业与地方企业具有深厚的历史渊源和业务合作关系，在资金、产品、技术、市场、人才等方面各有优势。中央企业与地方企业之间并购重组，可以实现产权在较大范围的流动和优化配置，引导优势企业、优质资产、优秀人才向大企业集中，实现优势互补，优化业务结构和产品结构，改善中央企业与地方企业之间的分工协作关系，并通过联大靠强提升地方企业竞争力。因此，中央企业与地方企业并购重组，有利于推进国有经济布局和结构的战略性调整，从整体上增强国有经济的控制力、影响力、带动力。

    国有企业作为一种生产经营组织形式同时具有营利法人和公益法人的特点。其营利性体现为追求国有资产的保值和增值。其公益性体现为国有企业的设立通常是为了满足发展社会公益事业的需要，起着促进经济社会公平和谐发展的作用。在公益性较强的领域，国有产权和非国有产权融合可能面临特殊困难，国有产权之间的融合成为重要选择。

    产权置换是中央企业与地方国有企业产权融合的重要方式。通过产权置换，实现中央和地方国有企业的相互持股，是培育实力雄厚、竞争力强的大公司和企业集团的重要方式。中央与地方企业之间的产权置换应该以战略并购和强强并购为主要形式。产权置换过程中，应该注意把政府第一推动力和市场配置资源的基础作用有机结合起来，与以资本为纽带的市场重组和投融资体制改革结合进行，注重产业组织结构和产品结构的优化，防止政府包办和片面强调市场作用两方面的片面性。通过产权置换，原来单一国有股东改变为中央和地方国资委或者中央企业和地方企业共同持有股权的公司，可以使中央和地方国有独资企业实现股权多元化，更好地发挥中央企业和地方企业的整体作用。通过股权置换形成的大企业集团，其组织结构应以母子公司为主要形式。母公司负责资本运作和重大决策，子公司独立经营，形成既能驾驭各子公司，又可充分调动各方面积极性的母子公司体制。

    （三）加强董事会建设，改善国有企业治理

    治理一词在政治学领域，通常指国家治理，即政府如何运用治权来管理国家。在经济学和管理学领域，治理是指管理和控制企业的方式和制度。人们对企业治理的认识，随着公司制企业发展，尤其是产权多元化和分散化的发展逐步深化。从现代企业理论看，公司治理是规范股东、董事会、经理班子责权边界及相互关系的一组契约，包括管理和控制公司的一套法律法规、机构设置、工作程序以及政策等。在这组契约下，股东、董事会和经理班子之间相互制衡，各方都有相对独立的权力和责任，任何一方都不能违反预定的规则和程序。

    企业治理的关键是企业控制权和激励制度设计。现代企业理论认为，股东是企业所有者，股东通过股东会掌握企业的最终控制权。董事会是决策机构，对企业发展战略、重大投资等进行决策，对出资人负责，承担资产保值增值的责任。经理层是执行机构，负责组织实施董事会决策，对董事会负责，承担企业的生产经营责任。监事会是监督机构，对董事会、经理层的经营行为和公司财务等进行监督，对出资人负责，保证企业资产不受侵犯。在企业所有权与经营权分离的情况下，股东与董事、董事与经理人员两个层次上都有委托代理问题。董事会和经理层负有经营企业的责任，但两者的目标并不必然有利于实现股东目标。由于信息不对称，股东往往难以有效地监督董事会，董事会往往难以有效地监督经理层，但股东会监督经理层的难度更大。由董事会独立地选聘考核奖惩经理人员，有利于建立经理对董事会负责的制度，实现董事会与经理层的有效制衡。

    我国国有企业长期以来沿用党政机关的管理方式，按照党政领导干部选拔方法配备领导班子，由班子主要成员管理和控制企业。班子成员有任命没有任期，班子主要成员尤其是董事长的权力过大，削弱了董事和总经理的作用，董事集体决策职能难以发挥。应该说，在国有产权单一的条件下，这种强调个人作用的治理方式比较有效。随着国有企业公司制改革的深化，这种治理方式的弊端逐步暴露，许多国有企业治理按照《公司法》和现代企业制度的要求，组建了公司股东会、董事会、监事会，明确了权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的权责配置。按照现代企业制度要求，我国国有企业治理的基本架构应该是，国资委委派的国有股东参加股东会，股东会决定董事会和监事会成员，董事会聘任经营管理者，经营管理者行使企业日常经营管理权。但是，总的来看，现在各治理机构之间的分权制衡机制还不完善，董事会聘任经营管理者的权利没有落实到位，董事会和经理层之间的独立性不强，企业治理的个人色彩浓厚，董事会作用有待加强。

    董事会是企业治理承上启下的环节，能否有效地行使其权责在相当程度上决定企业治理的有效性。董事会有效发挥作用的关键之一是使每一位董事都能够发挥应有的作用，对重大经营决策和人事任免决策制定相应的程序化规章，把董事对重大问题提出的意见作为考核其业绩的主要标准。对造成重大决策失误的董事，必须使其承担相应的责任。改善国有企业治理必须处理好决策机构与管理机构的关系，加强董事会的决策职能，使董事会能够独立于股东大会和经营管理层自主进行管理和决策。作为决策机构，董事会有对企业的发展目标和重大经营活动的决策权，又有对经理层的业绩进行考核评价和任免的权力。

    国有企业必须重视董事会的任命和董事会权限的界定。董事会每位成员应该职责清晰、任期明确，应该吸收一定比例的职业经理人员和专业人员进入董事会，各成员的任期错位排列，董事罢免、提前解职应该有正当理由，董事会应该设立若干专业委员会协助履行职责。国有股权应该通过股东会和任命董事会等事先设定的程序行使，建立明确的董事长和每位董事的个人责任制。要加大引进外部董事和独立董事的力度，进一步完善董事会、监事会议事制度，使每一位董事都能够发挥应有的作用，对重大经营决策和人事任免决策制定相应的规章制度，把董事对重大问题提出的意见作为考核其业绩的主要标准。对造成重大决策失误的董事，必须使其承担相应的责任。

    （四）加强产权交易场所建设，培育和发展产权交易市场

    社会主义市场经济要求建立和健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。流转顺畅是现代产权制度的重要特征。从历史看，产权交易随着商品交易的发展而形成，交易方式根据产权性质和市场需要不断演化。产权只有具有流动性和可交易性，才能使其掌握在能够发挥最大效用的法人或自然人手中。私有产权交易多是分散进行，一般不需要集中到专门场所交易，具有非公开竞价的特点。

    随着国有经济布局和结构调整的深入，我国国有企业产权跨地区、跨行业、跨不同所有制交易的规模不断扩大。国有产权交易主要有场外协议转让和场内公开交易两种形式。国有产权场外协议出让方式，交易对象的选择缺乏广泛性，交易过程不透明、不规范，许多企业管理者利用职权在企业改制过程中暗箱操作，甚至经营者自己卖自己买，导致国有资产流失和其他腐败问题。采取场内方式进行公开交易，不仅可以给买卖双方提供一个公开处置的市场和渠道，而且能够充分发挥发现交易对象和价格的作用，有利于国有资产的保值增值。国有产权交易实践告诉我们，只有建立规范、有效的产权交易场所，通过产权市场进行交易，成交价格通过竞价招标或拍卖确定，才能从源头上堵住企业改制中的国有资产流失的漏洞。为此，我国开始尝试建立产权交易场所，引导国有产权交易从场外转向场内，规范协议转让的程序和方式。

    产权交易市场是为产权流转提供服务的交易场所，是市场经济体制下国有企业产权交易的有效平台。2003年国务院国资委成立以后，明确规定所有企业国有产权转让均应进入国资监管部门指定的产权交易场所中进行。从此，我国国有企业产权交易开始从不规范走向规范，从分散走向集中，从协议定价走向公开竞价。产权交易市场以其市场化程度高、公开、透明的优点，得到越来越多的认同。目前，全国共有140多个地市级以上产权交易所，其中经国务院国资委和各省级国资委认可的从事国有产权交易的产权交易机构有65家，北京、上海、天津、重庆市产权交易所可以从事中央企业国有产权交易。

    产权交易市场虽然能够使国有产权交易价格更好地反映其内在价值，有利于提高国有产权制度改革的效率，降低产权交易成本，但是，产权市场的有效运转取决于其覆盖范围大小和交易制度的完善程度。由于我国企业国有产权非标准化和复杂的属地关系影响，一直没有形成跨区域或全国性的产权交易市场，产权交易机构多、规模小、成交量低，交易规则不统一、交易信息披露不充分等问题比较突出，好企业、好产权难以找到好买主，产权交易市场配置资源的基础作用无法得到充分发挥。只有根据经济发展和市场需要，建立覆盖全国和跨省市区的产权交易场所，完善产权交易制度，才能增强市场发现交易对象和交易价格的功能。

    （五）深化垄断行业改革

    我国石油、电网、民航、电信等垄断行业的历史沿革和体制变化具有鲜明的特点。新中国成立以来至改革开放初期，我国实行的是计划经济体制。垄断行业采取了政企合一和国有垄断经营的体制，实行低价格、高财政补贴的运营机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。20世纪80年代特别是90年代以来，随着经济发展和改革开放的深化，垄断行业垄断经营和政企合一、政监不分的弊端日益突出，我国开始进行垄断行业改革，并取得了阶段性进展。石油、电力、民航、电信等行业在实行政企分离、政资分开、业务重构等方面，取得了成效，对国有经济改革和政府职能转变具有积极的推动作用。

    党的十六大以来，我国垄断行业在改革管理和监管体制、放宽市场准入、引入非国有资本等方面进行了较大幅度改革，垄断行业包括网络环节先后对外资和民营资本开放，外资和国内民营资本开始进入垄断行业，电信、电力非网络环节和民航基本形成了竞争性市场结构，垄断行业的政策制定权、监管权和作为这些行业中国有企业所有者代表拥有的所有权这三个权能逐步分离。随着国有资产管理体制改革的推进和中央企业出资人制度的建立，垄断行业中国有企业改革进入了由出资人推动的新阶段，企业的产权结构、业务结构和组织结构不断优化，管理层级基本实现了扁平化，经过主辅分离主业得到加强，企业竞争力和绩效显著提升。

    但是，我国垄断行业改革在整个经济体制改革中具有起步晚和相对滞后的特点，中央企业改革仍然处于探索阶段，管理和经营体制仍处于转型之中。在健全法规、改善监管、合理激励、促进竞争并使竞争惠及终端用户等方面，垄断行业仍有许多问题亟待解决。随着我国垄断行业向放宽准入、多元投资、企业经营、独立监管、有效竞争的新阶段转变，垄断行业中国有企业的环境、地位和作用将发生新的变化。这个阶段垄断行业国有企业改革，应该在总结以往改革经验和借鉴国外成功做法的基础上，着力改善产权结构、业务结构和组织结构，理顺管理层级、缩小管理幅度，提高经营管理水平，实现企业效率和效益的提升。要通过产权重组，形成符合行业技术经济特征和经济发展阶段要求的产权结构和治理结构。通过业务重组，优化相关业务的配置，形成主业突出、纵向关系合理、核心优势明显的战略领域。通过企业组织结构重组，形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构，使国有企业成为社会主义市场经济中更具活力的市场主体，成为我国国民经济和国有经济中更具战略性的组成部分。

    （六）深化国有资产管理体制改革

    随着国有企业改革的深入，我国国有资产管理体制也经历了一个变革过程。国家行政管理职能与国有资产管理职能逐步分离，政府与国有企业之间的关系逐步规范，产权成为政府管理国有企业的基础依据。改革初期实施的所有权与经营权分离，确立了国家与国有企业之间的委托经营关系，部分解决了国有国营体制的弊端。党的十四届三中全会提出建立现代企业制度后，国家与国有企业之间的委托经营关系开始向以现代产权制度为基础的委托代理关系转变。随着国有资本和非国有资本的融合，国有独资企业趋于减少，企业中的国有资产更多地通过控股、参股、委托管理等方式以股权形式存在，原先国有企业分散管理的弊端日趋突出。国资委成立后，把原来分散的投资权、运营权、劳动工资权、人事任免权等统一起来，建立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，解决了出资人缺位问题，国家与国有企业之间的关系得到改善，为做大做强国有企业创造了条件。

    但是，无论是与世界上一些国家的成功做法相比较，还是从社会主义市场经济体制的要求看，我国国有企业和国有资产管理体制改革还有很长的路要走。在国家统一所有、分级行使出资人职责的体制下，国家代表全体人民行使对国有资产的最终所有权，中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，国资委成为代表行使国有资产出资人权利的机构。中央和地方分别履行出资人职责是我国国有企业管理体制的一个突出特点。在国外，国有企业是指一个国家中央政府或联邦政府投资或参与控制的企业，而我国国有企业还包括由地方政府投资和管理的企业。分级履行出资人职责确立了各级政府的出资人地位和身份，明确了国有资产的责任主体。但是，现行体制如何体现“国家统一所有”，如何划分中央和地方政府管理国有资产的权责，如何发挥中央和地方政府管理国有资产的整体优势，如何真正实现政企分开、建立符合现代产权制度要求的国有资产管理体制和监管体系，这些问题都还有待研究解决。

    国务院国资委成立后，对层级过多的下属企业进行清理、整合。通过关闭、破产、撤销、合并、取消企业法人资格等措施，除极少数特大型企业集团外，中央企业集团的母子公司结构基本上被控制在三个层次以内，实现了中央企业组织结构由高耸向扁平的转变。尽管如此，出资人和被出资企业之间的关系仍然是一种委托代理体制，委托人监督代理人面临的信息不对称、道德风险等难题依然存在，出资人如何才能有效地监管国有企业还需要进一步探索。此外，要实施经营计划、经营业绩和财务状况的报告和公开披露制度，以利于人民更好地监督国资委的工作，更好地了解国有企业经营状况。许多国家的经验说明，定期向立法机构、向社会和向政府有关部门报告国有企业经营计划和经营业绩完成情况，公开披露经营和财务信息，有助于完善国有企业及其经营管理者的约束和激励机制。我国除上市公司一定程度公开披露有关信息以外，还没有建立国有企业信息披露制度，这也是需要研究解决的问题。

责任编辑 于朝霞 《理论前沿》2008年第18期