加快形成中国模式的社会管理法治之路
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| 文章来源： 检察日报 [作者：张伯晋] 发布时间：12-01-04 10:48:57 |
2011年全国政法工作电视电话会议刚刚结束，为推进社会和谐稳定科学发展，加快形成中国模式的社会管理法治之路，12月25日，以“社会管理创新与中国法治发展”为主题的第六期中国法学青年论坛在京举行，二者从不同层面在“社会管理”问题上交相辉映。
法治框架内社会管理的理论分析
法治与社会管理的概念究竟应该如何理解?讨论社会管理创新与中国法治发展，首先要知道什么叫社会管理，只有在概念上达成基本的共识，法治化的问题才能进一步讨论。中国社会科学院法学所、国际法所联合党委书记陈甦教授认为，从概念的形成上看，社会管理显然是从党和国家重要的决策文件中逐渐产生、形成和明晰化的。从提出构建社会主义和谐社会，到提出加强社会建设，后又提出社会管理创新，显示出此概念的形成过程。有人从管理的含义上理解此概念，有人则从治理的角度理解此概念，基于不同的部门职责，对社会管理的理解与应用是不同的。但是在法学研究的场合，他认为社会管理应从社会治理的层面来理解。
社会管理创新要在法治的目标和框架下进行，在社会管理创新中要特别防止社会管理的非法治化现象。陈甦提出要为社会管理创新设置一个有效的法治路径，当一个社会管理创新方案提出之后，法治机制要将其制度化，合理适当地配置权限、程序和责任，保证其有效地实施，这也是中国法治发展当中，法律研究对于实践社会管理创新应当完成的任务。
从法律人的角度看社会管理，可能更多地要关注社会矛盾问题。中国政法大学副校长马怀德教授从预防化解社会矛盾的法治之道，反照社会管理创新。他认为，当前，我国的社会矛盾处于一个高发期、凸显期，具有领域范围广、激烈程度高、个案矛盾易扩大趋势三个特点。社会矛盾的表现形式很多，但是有相当多数的社会矛盾是由于公权力行使不规范引发的“官民冲突”。此类矛盾可以通过加强立法来化解，尤其是要制定行政程序法、司法救助法等;最重要是建立一个以司法为最终归宿的多元纠纷解决机制，特别强化司法在解决纠纷中的作用。以此杜绝“信访不信法、信上不信下”的风气，真正树立司法权威。
社会管理创新在公共规制领域主要体现为规制路径的创新，南京大学法学院宋亚辉博士对两条公共规制路径——行政规制与司法控制，作出替代性分析和互补性分析，尝试提出合作规制即第三条路径的选择。第三条路径的核心思想包括:行政规制需要改变传统的“命令——控制”模式，更多引入“软法”思想;司法控制路径需要与行政规制实现接轨。实际上，第三条路径就是更为深入的司法、行政合作规制。在法治框架内深化社会管理创新，宪法的作用与地位不容忽视。山东大学法学院副教授李忠夏对于社会转型期的宪法变迁作出分析，提出了宪法文本与宪法现实之间的紧张关系，并提出于“实证法”之外寻求宪法正当性理由的做法在价值多元主义的当代，遭遇到了非常大的困难。因此，他主张宪法变迁不能突破宪法的根本体系，否则会造成“宪法的革命”。之所以强调宪法体系性，因为其可保障不同时代的价值不会影响到宪法的连续性和融贯性。
社会管理格局的法治创新
为什么人民调解会复兴?中国政法大学法学教育研究所讲师刘坤轮试图分析人民调解制度复兴的现实合理性，并找到描述性的经验支持。通过案件类型学研究方法的使用，他发现民间纠纷范围从私人领域走向公共领域，从一般案件走向专门案件的演进趋势。这一趋势正是人民调解制度功能增强的表征，体现国家对民间治理的理念变化，逐步放开民间纠纷自我解决的范围，国家慢慢从传统纠纷解决的领域中退出，将秩序的形成归位于社会。由此，他得出结论认为人民调解制度契合了社会管理创新的时代需求，未来中国基层社会的管理将会呈现“行政后撤”与“调解前伸”的趋势。
针对刘坤轮谈到的调解优先，最高人民法院研究室主任胡云腾点明现在学术界对“调解优先、调判结合”这个法院工作原则不是很认同，特别是对调解优先不是很认同。对于为什么要坚持调解优先?他给出三点理由:第一，法律的规定。如从民诉法当中直接就可以得出法院审判民商事案件应当先调解的结论。第二，调解就是中国特色的当事人主义。调解是双方自愿的，在法官的主持下，或者法官提出一个方案，当事人自己达成协议。纠纷的解决真正体现了当事人的意志。第三，从诉讼功能来说，诉讼并不仅仅是判断案件的是非曲直，它还应尽量吸收当事人双方的不满情绪。通过调解不仅案件的是非曲直解决了，当事人之间的仇怨情绪通过调解过程也吸收了，最大限度地实现“案结、事了、人和”。
检察机关参与社会管理创新的路径与机制思考
在社会管理创新格局之中，检察机关如何发挥职能，有效参与其中?海南省三亚市人民检察院检察官王兴安对检察机关参与社会管理创新的路径进行了思考，他认为检察机关参与社会管理创新无论是理论上还是实践上，都有其正当性。在此前提下，他提出检察机关参与社会管理创新的方式方法。
一是互动式。即检察机关的法律监督体现在对程序的启动上，必然与有关机关发生引起与被引起的互动关系，同时与被监督者发生纠正与被纠正的互动关系，这是检察机关参与社会管理创新的主要方式。二是延伸式。即在各项工作从“入口”到“出口”形成的线性管辖区内，向外拉伸，“入口”前提和“出口”后置，达到职能延伸目的。三是拓展式。即从理念、职能、领域各方面拓展，推进社会管理创新。四是创新式。即检察机关对社会管理协作、漏洞和缺失衔接、群众诉求和矛盾的协作处理、民事行政检察监督等进行探索和创新，如刑事和解制度的构建、行刑衔接制度的探索等。
对于检察机关参与社会管理的机制问题，最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程谈到，主要包括两个方面:一是检察机关的专门工作与群众路线相结合的机制。近些年强调检察机关的专门化，忽视了检察机关专门工作与群众路线相结合。侦查线索的获得，侦查工作的开展，甚至抗诉等工作的启动开展都要走群众路线，这恰是当下工作机制中缺乏的。二是当下的检察职能在某些方面需要做适当的延伸，如派驻乡镇检察室，既是机构的延伸也是职能的延伸。检察机关现在对公安派出所很多刑事执法活动缺乏监督，这对保障人权是不利的，这种监督活动符合法律监督的性质，相关机制需要建设。只有建立起长效的机制，才能保证检察机关参与社会管理创新活动有序开展。
特定领域社会管理的法治化
近期，自动扶梯安全故障、乳品新国标等事件引发了社会高度关注，背后都反映了我国“国家标准”落后的状况。国家标准在面对现代市场经济高速发展和高科技技术带来的革新，已不能完全适应社会发展，其中缺乏主体性和科学性的监管，是危害事件发生的根源。北京师范大学法学院讲师胡俊宏认为，完善国家标准，需要特定的标准制定、修订、保障程序。我国标准制定程序中的公众质询环节规定粗陋，亟待完善。另外，还应设立不定期的标准技术水平保障程序，结合中国市场特殊需求，依法作出详细具体的规定。
针对农民工子女义务教育后升学保障问题，浙江纺织服装学院副教授韩世强以浙江地区为样本，展开了相关地方立法完善的制度研究。他提出在充分顾及农民工子女升学权的同时，还必须以不损害户籍地学生的利益为前提，保持二者利益上的平衡协调，最终整合形成“二路线、三延伸、三配套”制度模式。“二路线”即全日制中职教育、普通高中教育互补，任学生各取所需。“三延伸”即向高等职业教育、普通高等教育、成人高等教育延伸，最大化保障农民工子女高层次升学需要。“三配套”即通过教育补偿政策、特殊户籍政策和招生配额政策，确保农民工子女升学路径全面得以实现。
本次论坛由中国法学会主办，北京师范大学法学院与中国法学会法律信息部承办。论坛同时预告，第七期中国法学青年论坛将于2012年由西南政法大学承办，主题为“诚信体系法治保障”。
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