导  言

    据有关研究表明，我国农村合作医疗最早出现于抗日战争时期的保健药社和卫生合作社。建国以后，随着农村合作化运动的掀起和农村集体经济地位的确立，合作医疗制度得到了空前的发展。1958年，全国合作医疗覆盖率达到10.00％，1962年接近50.00％，到上世纪70年代中期则达到90.00％1。但是，自上世纪80年代初期的农村经济体制改革以后，许多地方的农村合作医疗组织迅速解体，到1989年，全国的覆盖率降至4.80％2。农民的医疗保障几乎完全变成了自费医疗，农民越来越无力支撑日益上涨的医疗费用，农民健康问题凸现，因病返贫现象增多、农村公共卫生、预防保健工作明显削弱，一些已被控制和消灭的传染病、地方病死灰复燃。从上世纪90年代初期开始，国家重新重视农民医疗保障，并认为，加强农村卫生工作，关键是完善农村合作医疗制度。从1996年起，国家卫生部在全国选定地方进行农村合作医疗试点，依靠地方政府的行政推动力重新建立合作医疗组织，可以说这是农村合作医疗发展的良好政策机遇，但是这一制度建设的结果却难如人意。 2003年以来，政府把重建合作医疗作为建立农村医疗保障的主要政策手段，全国许多地方都在推进新型合作医疗制度的试点，本文结合在山东青岛即墨市和济宁市的新农合制度试点县的调研，拟探讨政府和社会公益组织在“新农合”制度建设中的作用。
 
一、国家是新型农村合作医疗制度建设的主导力量

（一）建立农村合作医疗制度的紧迫性
城乡之间的差异是制约我们全面建设小康社会、构建和谐社会、落实科学发展观的重大障碍。这种差异不仅仅体现在经济方面的差距，还体现在社会方面的差距，例如，教育、卫生、生活福利设施等等。特别是医疗卫生方面的二元结构差距，上个世纪80年代以来呈不断扩大的趋势。卫生部统计资料表明，1990年，城镇人居医疗费是158.5，农村是38.8元，差距是119.7元；2003年，城镇人均医疗费是1108 元，农村是274.7元，差距扩大到883.8元，城市人均医疗费用是农村的4倍多。

图表一：中国城乡医疗费用的增长情况（单位：元）3
年  份 1990年 1995年 2000年 2001年 2002年 2003年
全国人均卫生费用 65.4 177.9 361.9 393.8 450.7 509.5
城镇人均卫生费用 158.5 401.3 813.0 841.2 987.1 1108.9
农村人均卫生费用 38.8 112.9 314.9 244.8 259.3 274.7

    2003年第三次国家卫生服务调查显示，全国有45%的患病农民应就诊而未就诊，30.3%的患病农民应住院而未住院，其中，主要是由于经济原因4。多少农民因此背上了沉重的经济负担，失去了往日的欢乐，生活陷入困境。“脱贫三五年，一病回从前”，“住一次医院，一年活白干”。这严重地制约了我国全面建设小康社会的步伐，影响城乡之间、地区之间的社会公平和农村居民健康权利的实现，影响城乡和谐社会的建设。

（二）建立新型农村合作医疗是国家和政府的责任
   
    从世界范围来看，医疗保健已成为公民生存权的一部分，各个国家因其国情或国力的不同，无不对国民的医疗保健担负着或多或少的责任，由公共财政来支持医疗保健制度的运作，医疗保健服务显然应归入公共物品的范围。如果说在我国工业化初期财力极度紧张条件下，不得已实行城乡社会保障体系相分离和城乡居民保障区别对待的原则，那么今天在城乡收入差距不断加大，城乡医疗资源分配严重不公，农民自费医疗比率高居不下，而国家财力不断增强的情况下，政府如何在农村合作医疗中“到位”的问题就显得非常突出5。合作医疗制度作为惠及9亿农民的农村公共物品, 政府出资责无旁贷。

    2003 年以来，政府在全国31 个省、自治区、直辖市选择部分县开始建立新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”），即由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，由中央财政、地方财政和农民共同筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

    从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元。2003年---2005年筹资水平为30元。

    2005年底，中共中央、国务院出台了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，向全社会发出了建设社会主义新农村的动员令。2006年1月，卫生部等七部委联合下发《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》，从2006年起，调整相关政策，加大力度，加快进度，积极推进新型农村合作医疗试点工作。在筹资水平上，为体现党和政府对农民健康的关心，提高农民的受益水平，引导农民踊跃参加，从2006年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民由每人每年补助10元提高到20元，地方财政也要相应增加10元。财政确实有困难的省（区、市），可2006年、2007年分别增加5元，在两年内落实到位。地方财政增加的合作医疗补助经费，应主要由省级财政承担，原则上不由省、市、县按比例平均分摊，不能增加困难县的财政负担。农民个人缴费标准暂不提高6。

    例如，根据笔者2006年3月底在山东青岛市的调查，2003年—2005年，青岛市的即墨市采取参合农民每人每年缴纳10元，青岛市、即墨市和镇三级财政分别对参保农民每人每年补贴10 元、5 元、5 元的办法筹集资金。其中最低生活保障线以下的贫困户、五保户和残疾人个人缴纳部分由市、镇两级财政负担，对患病农民实行全年最高2万元的大病医疗统筹补助，到2005年参合率达到99%。2006年，即墨市将统筹标准提高到50元，其中，青岛市财政提高到20元的补助标准，即墨市、镇两级财政补助20元，农民仍然拿10元，大病统筹的补助最高金额可望由2万元增加到5万元，提高合作医疗的大病补助水平7。

图表二：2003-2006年即墨市大病统筹制度资金来源（单位：元）
 
截至2005年底，全国开展新型农村合作医疗试点县（市、区）已有678个县，占全国县（市、区）总数的23.7%，覆盖农业人口2.36亿，参加新农合的农民达到1.79亿人，累计筹资115.48亿元8，试点取得了初步成效；计划2006年，使全国试点县（市、区）数量达到全国县（市、区）总数的40%左右；2007年扩大到60%左右； 2007年扩大到60%左右；2008年在全国基本推行；2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标9。目的是要减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民的健康水平。

（三）新型农村合作医疗制度的特点

    我们强调“新型”,是因为以前有过,但出现了问题和危机。新时期中国政府提出的建立和完善农村新型合作医疗制度，与过去实行的旧合作医疗制度有以下几点不同：

    第一、新型农村合作医疗制度是由政府组织引导并直接出资对参合农民予以补足的制度。新型合作医疗是政府主导下的农民医疗互助共济制度，由政府组织、引导、支持；而过去的合作医疗则主要依靠乡村社区自行组织。

    第二、新型合作医疗的资金来源，主要靠以政府投入为主的多方筹资，中央和地方财政每年都要安排专项资金予以支持。具体的筹资比例为：2003年至2005年，中央财政和地方财政各占1/3，农民个人缴纳1/3；2006年筹资比例为中央和地方财政各增加一倍，农民个人缴纳比例不变，这更多地体现了国家和政府的责任，是中央对农村“多予、少取”惠农政策目标的实现形式，是国家和政府公共管理、公共政策、公共财政向农村倾斜的具体体现。而过去的合作医疗资金，主要靠个人缴纳和村级集体经济补贴，政府各级财政不负筹资责任。
 
    第三、新型农村合作医疗以“大病统筹”为主，即因病住院治疗和大额的医疗费用，重点解决农民因患大病而出现的因病致贫、因病返贫问题；而过去的合作医疗主要解决小伤小病，抗风险能力差。

    第四、在建立以“大病统筹”为主新型合作医疗制度的同时，还要建立医疗救助制度，即对于特困户、五保户和交不起合作医疗经费的、或自付医疗费用无法承担的，国家设立由政府投资和社会各界捐助等多渠道筹资的专项基金，实行医疗救助制度，给与他们一定的补贴。同时，作为社会医疗保险制度的雏形，它的建立和完善将为社会保险事业逐步覆盖农村居民打下良好的基础。

    第五，新型合作医疗实行以县为单位进行统筹和多方参与管理的体制。一个县的人口，大县有100多万人口，小县也有20—30万人口，统筹的范围大，互助共济、抗御疾病风险的作用就大；而过去的合作医疗一般都以村为单位（2000左右人口）统筹，少数以乡为单位（2—3万人口）统筹，互助共济的能力较小10。

    第六，新型农村合作医疗注重建立和完善多方参与管理和监督的民主制度建设。从政府来看，有国务院多家部委参与的联席会议制度，各省、市、县都有领导小组和经办机构；在农村成立了由农民代表参加的县新型农村合作医疗管理委员会和监督委员会，鼓励农民积极参与管理与监督，并要求将医疗费用补偿情况在村务公开栏公示，接受农民群众的监督，这有利于培养农民的民主管理和民主监督意识，推进社会主义新农村“管理民主”目标的实现。


    新型合作医疗制度的建立和完善关系到我国农村9亿农民的健康和利益，是我国医疗制度改革的重要组成部分，是中央为解决三农问题而做出的重大决策，对于落实以人为本的科学发展观、促进城乡协调发展、全面建设小康社会、构建和谐社会、建设社会主义新农村都具有十分重要的现实意义。

二、当前国家“新农合”制度建设的成效以及局限

（一）我国新型农村合作医疗制度在较短的时间内初见成效

1、 在农村基本建立了新型农村合作医疗的运行机制。经过两年多的探索，各省的试点县在组织管理、筹资机制、基金管理、补偿包销、监督机制等方面进行了积极地探索，各地涌现了许多有益的经验，为逐步建立农民医疗保障制度打下了良好的基础。

2、农民看病就医问题得到一定的改善。通过大病统筹制度，一部分得大病的农民享受到“新农合”制度带来的实惠，过去一些农民因为无钱求医问药，大病拖、小病抗，结果“小病积成了大病，大病在家等死”的现象逐渐改善。笔者在山东即墨市的调研看到参加新农合制度的大病农民可以报销一部分费用，农民看病由原来完全自费的“无人管”到大病统筹补助的“有人管”，这是一个历史性的进步。近两年来，“新农合”试点县农民看病就医率有所上升，农民医疗负担有所减轻，因病致贫、因病返贫的情况有所缓解。

3、医疗救助制度为一些特困农民（五保户、地保户）加入新农合，解决看病就医难问题提供了保障。大病医疗统筹保障制度在一定程度上减轻了农民因疾病造成的经济困难，但对身患重病的农民来说，享受补助后家庭仍然摆脱不了贫困。目前我国“新农合”的保障水平还不是很高，最高报销的封顶线目前是2万，据笔者在山东即墨市的调查显示：2002年，有85%的家庭在医疗费方面的最大承受能力为5000元。2003年以后，大部分农民加入了“新农合”制度，一些农民患大病后受报销封顶限制，自费程度达到80%以上，他们因为大病而使全家生活走入绝境。同时，我国农村还有6432万贫困人口，其中2365万是没有解决温饱的绝对贫困人口11，这意味着这些特困农民因为拿不出10月钱而被排除在“新农合”制度之外。为了解决贫困人口看病难问题，在建立合作医疗制度的同时，也同步建立了农村医疗救助制度。农村大病医疗救助制度是对获得农村大病医疗统筹保障补助后，个人承担医疗费数额仍然比较大，家庭生活仍然十分困难的参合农民进行再补助。通过两项制度的结合，使一部分贫困人口由医疗救助参加了合作医疗，进而可以享受到合作医疗的待遇。两项制度结合，起到了进一步减轻农民医疗费用的作用。

（二）“新农合”制度运行中存在的主要问题

    我国“新农合”制度在一些省市试点虽然取得了一定的成效，但是，我国的农村合作医疗制度刚刚起步，全国农村合作医疗试点县中都出现了一些问题，其中，合作医疗资金的不足严重地影响到“新农合”制度的有效运行。

1、筹资水平低导致大病统筹补助水平低，大病农民自费医疗费用仍然居高不下。中国还是一个发展中国家，对新农合的财政支持十分有限。我国农村生产力水平仍然比较低下，农村大部分地区还不富裕，一些地方政府财政比较困难，除了发工资以外，可用于发展经济的资金十分有限，教育、卫生方面的公共投入更是难以提上议事日程。  加之农民缴纳的积极性不高，特别是一些贫困地区农村经济相对落后，农民实际支付能力不强，筹资能力明显不足。目前，在推行新型农村合作医疗中, 我国大部分地方执行了国家规定最低的每年10 元的人均缴费标准,即使加上2006年新调整的国家和地方财政各拿20 元的补助,农民拿10元的参合费用，最终形成的合作医疗基金还是非常有限的。据笔者在山东的调查,在这样的筹资水平状况下, 农民患大病所获得的补偿比例一般不会超过30 % 。过低的参保待遇不能实现新型农村合作医疗制度重点解决农民因患大病而出现的因病致贫、返贫问题的政策目标，一些贫困地区因病致贫和因病返贫的情况没有根本改变。

2、报销比例分级、分段报销，报销起报线高，封顶线低，不能有效解决农民看病难问题。例如即墨市一级定点医院住院费用补助标准12:
    100元以下部分，不予报销。
    101—2000元部分，补助比例为30%；
    2001——5000元部分，补助比例为40%；
    5001——10000元部分，补助比例为60%；
    20000元以上部分，补助比例为70%。
二级医院起报线为300元，补助比例为一级定点医院补助比例80%。在本市以外的定点医院诊治，按一级定点医院补助比例的50%不住，起报线为800元。并且实行一次性补助。大病补助费用全年不超过20000元。

3）以大病统筹和大病救助为主要内容的新农合制度没有让广大农民享受到新农合制度的实惠。大病统筹制度针对的主要是得大病的农民，而得大病的农民在农村毕竟是少数， 1998 年和2003 年两次全国卫生服务调查显示，每年仅有3%～4%的农村人口住院治疗，对于患了大病并享受了部分医疗费用补偿的参保人员来说，满意度会提高。但对于绝大多农民来说，得了病而不需要住院治疗，受益的人少，没有生大病的人觉得自己交钱没有受益，就降低了继续参保的积极性。而且以保大病为主放弃了对大多数人基本医疗需求的保障责任，也不可能获得良好的投入绩效。因为，真正影响农民健康水平的是常见病和多发病。并且，许多农村居民的大病也是因为“小病无钱治而扛成大病”的。从医疗卫生投入的绩效看，对大病治疗的效果远不如对常见病和多发病的及时预防13。

    另外，农村医疗救助制度目前主要救助对象是五保户和特困户，对这两类人口之外的其他因天灾人祸致贫的贫困人群关注不够。除五保户和特困户之外的贫困人口参合率较低。同时，医疗救助基金总量不足，使医疗救助对象在享受大病统筹补助后的高额自费费用还不能得到有效地解决。有些大病农民在大病统筹补助后的自费费用高达80%以上。见下表：

图表三：即墨市龙泉镇汪南村2003年农村大病医疗救助情况表14
姓名 性别 出生年月 疾病名称 支出总费用（元） 大病统筹补助（元） 自费部分
（元） 自费比例%
栾青道 男 1964.3 鼻咽癌 15046 2740 15036 82%
孙先芳 女 1964.1 乳腺癌 15126 2610 12516 83%
陈国翠 女 1954.12 乳腺癌 8600 400 8200 95%
徐正诚 男 1950.11 食道癌 17732.25 2990.73 14741.52 83%
初可鑫 男 2000 心脏病 38985 6744 32241 83%

    三、社会公益组织在新农合制度建设中大有可为

    针对大病统筹制度补偿水平低、特困农民难以加入新农合制度的具体情况，山东省即墨市和济宁市红十字会发挥社会募捐的优势和医疗救助的历史传统，为“新农合”的制度建设做出了有益的探索。

    （一）宣传“新农合”制度，为“新农合”大病救助筹集资金。

    为了帮助农村困难群众加入“新农合”和提高抵御大病风险的能力，2004年1月，财政部、民政部颁布了关于印发《农村医疗救助基金管理试行办法》的通知 。通知明确指出，农村医疗救助基金是用于农民贫困家庭医疗救助的专用基金。基金通过政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹集。 县级人民政府要建立独立的农村医疗救助基金。基金来源包括财政拨款、彩票公益金、社会各界自愿捐助、利息收入等。

    红十字会在“新农合”制度建设中主要承担了医疗救助工作，而医疗救助金的筹措则是开展救助的前提。即墨市政府出台了《即墨市农村大病医疗救助办法（试行）》，在市红十字会设立了农村大病医疗救助基金。其中，市财政每年按照不低于上年度农村大病医疗救助基金总额10%的比例投入，用于当年的救助工作。济宁市也于2004年月建立了农村大病医疗救助基金，确定了“市财政投入基础部分、民政部门福利彩票公益金解决一部分、红十字会募捐社会资金一部分”的筹资模式，共同建立医疗救助基金。为此，即墨市和济宁市红十字会在向社会募捐方面，充分发挥红十字会的公信力，开展了不同方式的筹资活动。

    例如山东省济宁市各级红十字会充分利用重大活动和主要节日开展丰富多彩的主题宣传活动，通过组织会员、志愿者走上街头、走进农村，设立宣传点，开展下乡义诊活动进行面对面宣传等形式，向社会广泛宣传支援农村特困农民参加“新农合”的重要意义。适时集中召开捐赠大会，许多地方的党政领导亲自动员、带头捐款。对捐赠大户进行表彰奖励、设立冠名基金，组织大企业入户送救助金，动员社会各界和广大群众踊跃为支援特困农民参加“新农合”捐款献爱心，形成了全社会支援特困农民参加“新农合”的良好氛围。

（二）发挥自身优势，募集救助资金。 2006年1月，卫生部等7部委局联合下发《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》，明确指出：要建立和完善农村医疗救助制度，做好与新型农村合作医疗制度的衔接。加大各级政府对医疗救助资金的支持，充分发挥民政部门的主导作用，动员红十字会、基金会等社团组织、慈善机构和各类企事业单位等社会力量，多渠道筹集资金。

 “人道、博爱、奉献”的红十字精神，传承了100多年，公信力强，是红十字会募集社会资金的最大优势。借助这一优势，山东省红十字会提出了“捐10元钱，助一位特困农民朋友一年医保”的募捐口号，广泛动员社会各界和广大群众积极参与支援特困农民参加“新农合”活动，得到了全社会的积极响应。即墨市红十字会先后三次联合工商联等单位向社会各界发起捐资倡议书，在民营企业、内外资企业、机关干部及社会各界中掀起了三轮向大病医疗救助基金捐款的高潮。从市级领导到普通百姓，从党政机关到企业单位，纷纷捐款。农村大病医疗救助捐款得到了市委、市政府领导高度重视，对一次捐款超过10万的企业和个人，市红十字会都要举行专门仪式，市委、市政府领导都亲自接收。即墨市还为捐款超过100万元的企业设立了红十字冠名基金。三年多来，即墨市红十字会农村大病医疗救助基金累计接收社会各界捐款3920万元。

图表四：即墨市2003年——2005年捐款情况统计表15  （单位：万元）
分  类 2003年 2004年   2005年    累  计 比例
机关事业单位   40    113   50    203 5．2%
镇、办事处       160   221    381 9．7%
国  企   58    55   35    148 3．8%
  民  企   497    1020   790  2307（大户） 58．9%
  外  企   80    70     150 3．8%
  个  人 172 282   277    731 18．6
总  计 847 1700 1373 3920 100%

    （三）帮助特困农民加入“新农合”制度，提高“新农合”的参合率

    新型农村合作医疗作为一种互助共济制度，农民参加的人数越多，社会化程度就越高；新农合的参合率越高，制度运行的风险就越小，农民受益面就越大，其医疗保障功能就越强16。为了提高“新农合”的参合率既饱蘸功能，就必须采取各种形式最广泛地动员农民群众加入新农合制度。济宁市红十字会通过在农村的深入调查了解到，虽然政府对建立大病医疗统筹给予必要的资金支持，但在开展“新农合”的试点时，仍然有一部分困难农民因为交不起10元钱而被排除在“新农合”制度之外，享受不了看病的优惠条件；民政部门对因生活贫困无力交纳“新农合”中个人应缴费用的农村低保户、五保户和“三老”人员给予一定的医疗救助，解决了这部分贫困农民参加“新农合”问题，但是不能覆盖所有困难农民群体。济宁市农村的贫困人口50%是因病致贫、因病返贫。这些贫困户无力参加“新农合”制度，成为农村中生活最困难、最需要给予医疗救助的人群。

    针对这些特困农民，从2004年开始连续两年，济宁市红十字会在全市范围内开展了以“为资助特困农民参加新农合献爱心”为主题的募捐活动。并用救助金对个人拿不出10元的贫困户，由红十字会资助其参加“新农合”。到2005年底，济宁市有近4万特困群众在红十字会的帮助下参与了“新农合”制度，使参合率普遍提高了5——6个百分点，有力推动了这一制度建设。

    （四）积极参加大病医疗救助活动，作为“新农合”制度的重要补充

    2003年，即墨市建立起了“以农村大病医疗统筹保障为主、大病医疗救助为补充、门诊医疗费减免为基础”的新型农村合作医疗制度。

    大病医疗统筹保障制度在很大程度上减轻了农民因疾病造成的经济困难，但对身患重病的农民来说，享受补助后家庭仍然摆脱不了贫困。为减少农民看病难的负担，即市政府农村新型合作医疗制度除了对农村大病进行统筹之外，还增加了医院门诊减免制度（对在市内一级定点医院进行门诊治疗的参合农民，实行检查费、治疗费当场减免10%；对在市内二级定点医院门诊，减免CT、B超等11项大型仪器检查费10%。）。同时，还推出了农村大病医疗救助制度，农村大病医疗救助制度是对获得农村大病医疗统筹保障补助后，个人承担医疗费数额仍然比较大，家庭生活仍然十分困难的参合农民进行再补助。市红十字会负责农村大病医疗救助的日常工作，并接受社会捐赠的救助基金。

图表五：即墨市2005年底农村大病医疗救助情况表17
姓名 性别 出生年月 疾病名称 支出总费用（元） 大病统筹补助（元） 自费部分
（元） 门诊费用减免（元） 大病救助
（元） 自费比例%
田真 男 1995．1 脑出血 47880 16214 25685 5981 1200 51%
隋许英 女 1965．9 乳腺癌 55201 2263 15259 37679 4000 20%
王洪德 男 1963．3 脑出血 14665 1973 6545 6147 1000 38%
王丕忠 男 1955．11 胃穿孔 15332 2833 6199 6300 1000 34%
贾翠平 女 1979．12 先心病 65500 20000 37774 7726 8000 45%
张敦东 男 1953．12 心肌梗赛 66445 19600 30845 16000 10000 31%
         
    即墨市的这三项制度既自成体系，又互为补充，医院减免制度和红十字会主办的大病医疗救助制度是“新农合”大病统筹制度的延伸，实施后有效地降低了农民的医疗负担，有效地缓解了农民“因病致贫、因病返贫”的问题，得到社会各界的认可。红十字会主办的大病救助制度成为“新农合”制度运行机制中的重要一环，它使政府“新农合”制度向特困大病农民延伸，使大病农民得到更多的实惠，这对提高农村“新农合”制度的参合率和提高参合农民治大病的信心提供了有力的保障，是“新农合”制度的重要补充。

    在参与新农合制度建设中，曲阜市针对一些大病患者陷入新一轮的贫困仍然得不到有效的保障而不愿再加入“新农合”制度的实际问题，他们对2003年实施“新农合”以来，连续两年参加“新农合”、患大病且住院费在3万元以上的38名“参合”农民进行二次救助，每人补助2000元，鼓励农民继续加入“新农合”，推动“新农合”制度的建设。

    四、几点启示

    （一）公益组织的参与实现了“新农合”制度建设中组织结构的创新

    “新农合”制度的发起是政府，主导也是政府。但是，由于我国现阶段经济发展水平的限制，政府为“新农合”提供的医疗救助资金非常有限，同时又不能有效地吸引和配置社会资源。而作为社会公益组织的红十字会加入“新农合”制度建设后，建立了社会资源流入医疗救助基金的渠道，例如即墨市红十字会3年来向社会募捐了3920万元的大病医疗救助基金，一定程度上缓解农村医疗救助资金的不足，形成了政府与社会团体组织之间平等合作的伙伴关系。2005年9月8日，国务院同意增补红十字会总会为国务院新型农村合作医疗部际联席会议成员单位。并明确了红十字会总会的职责：“参与对农村贫困人口的医疗救助工作，支持新型农村合作医疗制度的建立与完善”。使原来单一、封闭的由各级政府和政府部门组成的“新农合”的组织结构逐渐被开放的、有社会团体参加的组织结构所替代。从而实现了“新农合”组织结构的创新。

    2、社会公益组织的参与实现了“新农合”制度建设中资源配置方式的创新

    作为社会团体的红十字会进入新农合制度建设的成员单位，使原来单一的由各级政府配置资源的方式被打破，一种新的行政资源和社会资源合理配置资源的体制和机制正在形成。红十字会参与“新农合”医疗救助的实践和经验，得到政府和社会的肯定。在2006年1月由卫生部等7部委局联合下发《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》中，明确指出，要建立和完善农村医疗救助制度，要“动员红十字会、基金会等社团组织、慈善机构和各类企事业单位等社会力量，多渠道筹集资金。”“新农合”的农村大病医疗救助基金通过红十字会获得社会资源，并通过红十字会将这些资源用于农民的大病救助。新型农村合作医疗筹资机制应逐步实现资金筹集的多元化, 即农民个人、集体、各级政府都必须承担相应的出资责任,同时也要积极争取社会资金的援助。即墨市红十字会3年来向社会募捐了3920万元的大病医疗救助基金，从而有效地弥补了政府投入的不足，提高了对参合农民大病救助的资助水平，这不仅有力地促进了“新农合”制度建设的顺利发展，而且，这种人道主义的救助，也为特困农民带来了心理上的安慰和社会支持，为他们带来恢复健康和生存下去的希望。

    3、社会公益组织的参与实现了“新农合”制度建设中工作机制的创新

    在“新农合”制度结构中，由政府主导的“新农合”大病统筹制度，主要是针对广大自愿参合的全体农村居民，由民政部门实行的医疗救助主要是针对农村常规性需要救助的五保户、低保户和贫困户，而且政策性极强，缺乏灵活性。但是，还有不少因为偶然的天灾人祸及因病致贫、因病返贫的农民看病需要救助，由红十字会主办的红十字会农村医疗救助基金制度的建立，及灵活的救助方式正是弥补了“新农合”制度结构中对因特殊情况致贫农民医疗救助的不足，从而使“新农合”的大病医疗救助制度既考虑到救助工作的相对固定性，同时兼顾随时性（特殊情况随时救助）和应急性（重大事故、重大疫情应急救助）。2003年山东济宁市初步建立起了“政府主办、卫生主管、红十字会协助、财政监管、群众参与、社会支持”的新型农村合作医疗制度的运行模式和工作机制。从而，使新型农村合作医疗制度和机制由此变得更加完善，红十字会也找到了在“新农合”制度建设中发挥作用的空间。

    总之，在“新农合”的制度建设中，政府应当充分发挥社会公益组织社会募捐和社会救助功能，弘扬公益组织“人道、博爱、无私奉献”的精神。山东红十字会在新农合制度建设中的实践活动真正起到了“为政府分忧，为农民解难”的作用，对于全国其他地区在“新农合”制度建设上具有一定的借鉴意义，为社会公益组织在新型农村合作医疗制度的建设中开拓了一个新的发展空间。

文献注释：

1 谢圣元：“农村合作医疗制度的历史回顾与发展反思”，《中国卫生经济》2005年第4期。
2 王禄生，张里程：“我国农村合作医疗制度发展历史及其经验教训”，《中国卫生经济》，1996年第8期。
3 转引自景天魁、王颉《统筹城乡发展》，黑龙江人民出版社2006年1月版，第121页。
4 、8 陈啸宏：“积极推进新型农村合作医疗制度建设，为建设社会主义新农村服务”《建设社会主义新农村•社会与法制研讨会》（发言材料）第59页。全国政协社会和法制委员会、中共中央党校主办，2006年5月29日于北京。
5 林闽钢：我国农村合作医疗制度治理结构的转型
6 参见2006年1月10日卫生部 、国家发展和改革委员会 、民政部等颁布的《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》。
7 数据由即墨市红十字会提供，笔者进行整理。

9 参见2006年1月10日卫生部 、国家发展和改革委员会 、民政部等颁布的《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》。
10 张自宽、赵亮、李枫：“中国农村合作医疗50年之变迁”，见“新型农村合作医疗网”，网址：http://www.cncms.org.cn. 2005年12月29日。
11 于建嵘：“关爱农村最困苦的群体”，《人民日报》2006年5月25日第8版。
12数据由即墨市红十字会提供，笔者进行整理。
13 秦立轩 谢峰：“农村合作医疗制度存在的几个问题”，《中国改革报》2006 年1 月5 日第005 版。
14 数据由即墨市红十字会提供，笔者进行整理。
15 该表中的数据由即墨市红十字会提供，笔者进行整理。
16 宋廷杰：“参合率——新型农村合作医疗成败的关键”，《大连干部学刊》2005年第4期。
17 数据由即墨市红十字会提供，笔者进行整理。