党的十七大报告指出，要“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”，把“探索扩大党内基层民主多种实现形式”作为一项新的任务提到了重要位置。党内民主的基本内涵，是指党员一律平等地、直接或间接地决定党内一切重大事务。其实质是党员的平等关系，主体是党员，核心是党员分享党的权力，主要表现形式是落实党员知情权、参与权、决策权、监督权，基本实现途径是民主管理、民主决策、民主选举、民主监督，目标是增进党的团结统一、提高党的执政能力、凝聚最广泛的社会力量全面推进建设中国特色社会主义伟大事业。党内基层民主具有先进性、界限性、阶段性和原则性四个鲜明的特点。改革开放20多年来，党内基层民主的思想认识不断深化，制度体系不断健全，发展环境不断优化，实践探索不断深入，取得了许多成绩。但是，从推进民主建设的主要环节看，仍然突出存在着一些不协调问题，主要体现在“四个滞后”上。

    （一）民主的制度建设滞后于理论体系。如前所述，在长期的实践和探索中，党积累了相当丰富的党内民主建设经验，构建了较为完整的、系统的、适合中国国情、党情的民主建设理论体系。但是，从理论成果到实践成果，必须以理论固化而成的制度作保障。一些前沿理论的制度化显得相对缓慢，党内民主制度客观存在着结构缺陷，使民主实践有理论上的方向却缺乏具体制度的指导。从党员权利保障制度看，理论上“坚持党员主体地位”十分明确，党章和《中国共产党党员权利保障条例》也明确规定了党员的学习权、讨论权、建议权、批评检举权、表决权、选举权、被选举权、申辩权、保留意见权、申诉控告权等民主权利。但是，对保障党员权利规定的多，而对于侵犯党员权利的行为应该怎么惩戒的制度少。即使有规定，也比较抽象，一定程度上存在宏观指导多、微观约束少的问题，缺乏切实可行的实施细则，特别是程序方面的细则。从党的代表大会制度来看，党章规定，党的各级代表大会是党的各级领导机关。但是，目前为止，党代表大会常任制和代表任期制尚未正式推行，长期以来党代表的权利仅仅体现在党的代表大会召开期间，在党代会闭会期间，党代表则失去了活动的依据和载体，其权力基本处于“虚置”状态。从党的委员会制度来看，党章和其他党内法规对的规定不够完备，限于对党委会职责的界定上，而对于职责的落实、保障以及纠错机制规定得较少，缺少制度层面上的约束。即使做了规定，表述也比较笼统，这就导致实践中出现了很多不规范的行为。从党内选举制度来看，党内选举包括党员选党代表，党代表选委员，委员选常委、副书记和书记。但在选举制度的设计上还不很完善：一是选举程序存在缺陷，比如候选人提名制度过于笼统和粗糙，候选人介绍制度过于模糊，甚至流于形式。二是竞争机制引入不够，直接选举和差额选举的比例太少，而间接选举和等额选举的比例仍然很大。三是选举的监督机制不健全，没有形成一种刚性的制度制约机制和惩戒机制。四是差额选举存在比例失调的现象，差额名额安排上往往有明显的组织意图。五是党代表成员结构的比例问题突出，领导干部所占比例太大。六是选举时违规和违纪责任追究制度不健全。

    （二）民主的实现程度滞后于制度建设。党内基层民主能否实现，关键在民主制度是否落到实处。实践中，有制度不愿落实、有制度不会落实、有制度不全落实等问题的存在，使党内基层民主的实现不够充分。在民主选举上，由于候选人提名环节，基本上由上级组织主导而非选举人直接提名，导致选举实质上不能充分体现选举人的意志和意愿。个别地方有时还存在着以委任制或变相的委任制冲淡或者取消选举的做法。在民主决策上，有些地方和部门在执行中央和上级政策的时候，常常违背民主决策的基本要求。有的搞“上有政策、下有对策”，使代表人民群众根本利益的中央和上级政策没有得到完整的落实；有的在落实和制定具体政策时，搞“政绩工程”，没有把注意力放在多数群众的利益上，严重损害、背离了民主决策的精神。在民主管理上，一些基层党组织开展党员活动少，党员了解情况、参与管理的机会不多；少数领导将行政机关的首长负责制带到党内，造成党内的重要问题最后都是领导拍板定音；个别地方存在实质上的或者变相的党内权力集中于党委，党委权力集中于常委，常委又集中于个别领导的现象。这些都导致集体领导、个人分工负责的体制，在个别地方变成了借集体之名行专断之实，民主决策受到严重威胁。在民主监督上，存在监督机制不顺畅，纪委权力来源、依附于同级党委，很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约；监督重点不明确，多为对下级监督，没有形成以领导干部为重点的监督机制；党的民主生活会制度不能坚持，没有形成有效的上下结合的党内民主监督机制。对“一把手”权力监督存在“管得着的不了解，了解的管不着”现象，同级纪检监察部门的监督受客观条件影响难度较大，上级纪检监察机关离得远无法监督，人大监督则隔靴搔痒，群众监督无能为力。

    （三）民主建设的探索滞后于形势发展。随着改革开放的不断深入，发展党内民主建设也面临者许多新的形势，一些基层党组织感到“老办法不管用、新办法不会用”。比如，流动党员的管理上，虽然推行“双联双管”的力度很大，但是由于流动党员在对象、时间、地点上的动态性、随机性很强，仍然有一部分党员与党组织之间联系不紧密，甚至长期失去联系，对党内事务的民主管理权利难以落实；在国有企业改制过程中，大批党员流向社区、农村、新经济组织等其他单位，少数党员重新“安家”后对新环境、新事务不够熟悉，融入不深，还有极少数党员忙于生计，未到新的党组织报到，成为“隐形”党员，也制约了民主权利的落实；随着新经济组织和新社会组织蓬勃发展，党组织的建立必然存在相对滞后情况，党员管理和党建活动存在“盲区”。还有，进一步扩大村“两委”换届选举中的民主，实现基层组织选举工作条例、村民委员会组织法有机结合，推行“两推一选”与克服宗族房头、拉票贿选等不良影响，都存在一些技术上的难题。

    （四）主体的民主素养滞后于民主诉求。发扬民主我党的优良传统，广大共产党员也都希望实现党内民主的范围更广、程度更深。但是从民主的主体看，参差不齐的民主素养与强烈的民主诉求不相适应，反过来又影响了民主进程。一是存在认知误区。有些党员对于落实自己的权利很关心，但是对于什么是民主以及实现什么程度的民主，对于民主与集中、民主与纪律、权利与义务之间的关系理解不完整，凡事按领导安排办或人家怎样我怎样的“被动民主”，只关心个人利益、“事不关己，高高挂起”的“狭隘民主”，我想作主就要作主、不服从集中意见的“膨胀民主”等错误倾向，都不同程度地存在。二是存在能力不适。主要表现为学习能力不强，不熟悉党内法律法规和制度，不了解党内事务的发展要求，不善于通过正确的途径和方法参与、决策、管理和监督党内事务。三是存在思想障碍。有的党员怕得罪人、怕说错话，不敢大胆发表意见；有的党组织负责人过于求稳，怕控制不了局面，少数人还怕发扬民主威胁个人地位等等，在落实和推进民主上被动应付，甚至出现了一些人为破坏民主进程的现象。

     党内基层民主建设存在以上问题，其原因是综合的、复杂的、多方面的。深层次分析，主要有四大影响因素。

    ----社会历史和党史的特殊历程，构成了党内民主建设的内制力。从历史看，我国有着2000多年封建社会历史，曾经是一个长期高度集权的封建国家，封建等级观念、被动服从意识在人们的头脑中根深蒂固。从党史看，按民主集中制组织起来的中国共产党，在革命战争时期多次出现民主生活严重“非常”的情况，解放后的十年“文化大革命”，民主与法制更是长期遭到严重践踏。这些历史原因，从文化根源层面上，构成了人们，包括党员主动追求民主、积极推进民主的潜在障碍。　　

    ----党内生活与社会生活的现实关系，淡化了党员推动民主的原动力。建党以来，我们党一直实行的是“支部建在连上”的组织设置方式，党的组织主要是依托行政部门、经济组织和社会组织设立的。党组织是社会组织的领导核心，党组织的负责人一般都是行政部门、社会组织的领导人。党员一般都是本部门、本组织内的政治和业务骨干。在这种情况下，社会民主和党内民主基本上是统一的，党员的政治表现越好，也就容易在业务工作中得到认可。反过来，一个人业务能力越强，也就易于得到党组织的认可和信任。党员的“红”和“专”很容易统一起来。而现在，一些基层单位的党内生活对社会生活的影响较小，比如在机关事业单位，对党员工资、奖金、福利等经济利益及职务晋升产生影响的，主要是业务能力，参与党内事务的程度对这些利益关系基本没什么影响。在国有企业，党、政职能是明显分开的，党组织负责人主要从事政治工作，也未必能在对党员的业务评价和利益上起到重要作用。而行政领导则往往可以直接决定党员的切身经济利益。在非公有制经济领域的党组织的活动方式以业余化为主，和业务工作基本上没有什么必然的联系。因此，党员对于参与行政决策的关注度和热情更高，对党内事务无所谓，追求党内民主的动力不足，民主意识淡化。

    ----对推进民主程度的难以把握，制约了基层干部对民主建设的推动力。与民主进程的历史阶段性和党内民主的界限性密切相关，民主与法制、民主与纪律、民主与集中的关系一直是必须正确处理的问题。一些基层干部对于民主应该推进到什么程度，感到难以把握，因此，在实际工作与中对“民主”一词十分敏感和谨慎，求稳怕乱，落实民主和推进创新都放不开手脚，推动力不强。

    ----长期考核激励不够，使党内基层民主的落实缺乏约束力。一方面，各级党组织既是制度规章的执行者，又是制度规章的管理和约束对象，对制度规章执行中的随意性就很难避免。特别是党的领导班子内部保证民主集中制贯彻的规章不完备，权限不明、责任不清、执行不严、监督不力，助长了一些贯彻执行民主集中制过程中的随意性，影响了党内民主制度的落实和完善。长期以来，对各级党组织落实相关民主制度的程度与效果，缺乏考核和责任追究。另一方面，对积极参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，大胆促进党内民主的基层组织和党员，也缺乏表彰和奖励，没有形成明显的、有力的激励民主、保护民主的导向。

    根据党内基层民主建设的内涵和特点，进一步推进党内基层民主建设，必须针对存在的突出问题，以科学的原则为指导，以提高党员主体素质为前提，以拓展多种实现形式为重点，以建立健全长效机制为关键，积极稳妥予以推进。 （责任编辑：曹楠）