国家环保部环境规划院院长邹首民

    记者：邹院长，您好！您作为环保专家和从事环保工作的具体规划者，为我国的环保事业作出了巨大贡献。今天，请您就环境规划院的发展和我国环保工作的有关具体问题给大家谈一谈您的看法。

    邹首民：首先感谢理论网对我国环保事业的关注和对环境规划院工作的关心。规划院的工作在过去取得了一定进展，这都是环保部党组正确领导的结果，是各级政府环保部门支持的结果，也离不开社会各界关心环保事业人士的帮助。在此，我代表环境规划院对长期支持我们工作的领导和朋友表示感谢，并愿意借此机会回答大家感兴趣的问题。

    记者：环境保护部环境规划院自2001年成立以来，发展很快，完成了多项规划，如《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》《三峡库区及其上游水污染防治规划》《国家环境保护“十五“重点工程项目规划》《南水北调东线工程治污规划》《全国危险废物处置“十五”计划》《淮河流域水污染防治“十五”计划》《海河流域水污染防治“十五”计划》《太湖水污染防治“十五”计划》《国家环境保护“十五”计划》《国家环境保护“十一五”规划》《重点流域水污染防治“十一五”规划》《酸雨与二氧化硫控制“十一五”规划》《全国农村污染防治“十一五”规划》《全国城镇污水处理和垃圾处理“十一五”规划》等，为地方政府编制了大量的环境保护规划和城市规划等项目，还开展了各种专项研究为国家环保事业献计献策。您作为院长，今后的研究规划有什么打算（主要包括哪些重大研究规划、主要方向或侧重在什么地方）？

    邹首民：在今年的政府机构改革中，原国家环境保护总局升格为环境保护部，正式成为国家政府的组成部门，说明党中央、国务院高度重视环保工作，人民群众非常关注环保工作。作为环保系统的一个事业单位，应该抓住这一难得的历史发展机遇，解放思想，开拓进取，乘势而上，为环保事业的大发展贡献力量。

    一是深入做好各项环保规划工作，使规划充分体现机构改革后对环保工作的要求。如及时开展“环保‘十一五’规划”的中期评估，根据评估结果对规划进行必要的调整；对环保“十二五”规划的编制工作进行前期研究，分析2020年前各个发展阶段面临的环境形势，合理确定2020年小康社会应达到的环保目标，明确“十二五”期间环保工作的重点；组织开展环境功能区划的研究工作，为优化协调国土空间布局和合理利用资源环境承载能力提供依据。同时，认真做好汶川地震灾后生态环境修复重建规划的编制工作、继续开展青藏高原生态环境保护规划编制工作以及为各级政府环保规划的编制和实施提供技术支持等其他工作。

    二是进一步加大环境政策和环保规划的统筹协调力度，重点是加强环境经济政策的研究工作。如继续深入开展绿色国民经济核算的研究、排污交易制度的研究、环境税的研究、公共财政支持环保的预算和投入机制研究等。

    三是继续提高对主要污染物总量减排工作的技术支持力度。结合各项规划的实施，积极推动重点减排项目的实施、参与减排效果的核实评估和检查等工作。

    记者：您在2006年4月份召开的全国环保大会上曾指出：我们环保“十五”计划的实施效果并不够理想，部分控制目标未能实现。在分析主要污染物排放总量控制目标没有完成的深层次原因时，您认为有三个原因：一是片面追求GDP增长；二是环境污染治理的历史欠账较多，污染事故有所增加；三是环保机制不健全，监管能力十分薄弱。那么，对于环保“十一五”计划的实施与完成，您有什么估计？这三个制约性原因有什么改变吗？

    邹首民：污染物排放总量控制目标的完成，涉及到社会经济发展模式、污染治理历史欠帐、机制监管这三方面因素。应该说，这三个方面深层次的因素对环境保护的制约，将是长期的，并不是短期能显著改善的。

    污染物排放总量，受社会经济发展模式影响较大。“十五”环境保护目标没有实现，首先是经济增长速度由规划中的7.5％提高到9.7％，五年GDP多增长了14.3％。其次，中国经济增长进入一个新阶段，城市化工业化加速发展，重化工业加速发展的特征日趋明显。由于经济发展速度过快、结构不合理、发展质量粗放、资源能源消耗难以控制，要控制污染物排放总量是缘木求鱼、舍本逐末。国际经验证明，环境问题必须放在社会经济大系统中予以解决。从这个意义上讲，污染减排指标则是一个总量绝对削减的“刚性约束”指标，对各地唯GDP的粗放发展模式具有巨大的约束性。

    实现污染减排目标的最大不确定因素主要来自于经济社会发展速度和水平的不可控性。最早的减排方案是以GDP年均递增7.5％做的，如果GDP以10％的速度增长，与7.5％的基础方案相比，仅煤炭消耗就要增加3.1亿吨，二氧化硫新增产生量450万吨、新增排放量180万吨。“十一五”期间污染新增量压力存在继续加大的风险和可能。减排边界条件和情景条件的变化、节能降耗指标能否实现、各项政策措施是否到位，都让完成污染减排目标存在一定的不确定因素。因此，应进一步弱化GDP在地方党政干部政绩考核中过强的指挥棒作用，有效控制不利于污染减排的政府行为。

    应该承认的是，我国环境保护历史欠债较多，污染物排放基数太大，连续30年的经济增长和城市化发展已付出了过大的资源环境代价，投入不到位仍然是制约污染减排的关键因素。从目前来看，化学需氧量的减排投资落实是有问题的，尤其是需要政府公共投资的部分。另外，政府监管能力和力度不到位，政策不到位问题，仍然是制约污染减排目标实现的关键因素之一。

    近年来，党中央、国务院高度重视环境保护，将环境保护作为落实科学发展观的抓手，将污染物排放总量控制作为优化发展模式的有效手段，各地也结合各自实际，加大投入力度，强化环境监管，健全环保机制体制，这三个方面制约因素都有一定程度的好转，“十一五”时期的污染减排工作正在扎扎实实地开展。

    从火电厂脱硫设施建设和污水处理设施建设来看，近年来我国污染减排工作是卓有成效的。电厂的脱硫设施建设起步较晚，至2005年总计脱硫机组投运3968万千瓦, 约占火电机组总容量的12%。从2006年开始，由于政策到位、投入到位、监管到位，火电厂脱硫能力大幅度提高，截至2007年底，全国投运的燃煤脱硫机组装机容量为26557万千瓦，火电脱硫机组比例达到48%。1997年，我国城市污水处理厂数量仅为307座，日处理能力1292万吨，污水处理率25.6%；从1998年开始，城市污水处理厂建设速度加快，仅2007年全国新建成城市污水处理厂482座,新增处理能力1300万吨，为1949-1997年处理能力的总和。截至2007年底，全国投运的城镇污水处理设施共1178座，设计日处理能力7206万吨，实际日处理水量5320万吨，全国城市污水处理率提高到60%。十年间，全国城市污水处理能力增长了4.6倍。

    但应该注意的是，中国污染减排政策实施机制比较薄弱，我国税收和财政收入仍然过渡依赖固定资产投资和资源能源等生产要素扩大再生产，引领科学发展的干部考核机制仍然不完善，没能从根本上扭转地方政府单纯追求GDP政绩的倾向，产业结构调整优化也不是一朝一夕能完成的，因此，当前的减排形势仍然十分严峻，“十一五”污染减排目标能否顺利实现，是对政府、人民、全社会的巨大考验。

    综合分析，我们认为，总体来看，全国主要污染物的减排形势不容乐观，减排目标实现有希望但难度非常大，取得环境质量的同步改善十分困难，持续稳定减排更是一个长期的任务，相对而言，二氧化硫排放总量控制目标实现保障程度大于化学需氧量。我个人对全国总体完成总量控制目标持谨慎乐观态度。应该说明的是，这只是环境保护工作一个阶段的攻坚战，还不是最终的胜利，什么时间能消除上述三个方面的制约作用，什么时间环境保护才能达到一个新的阶段。

    记者：我国目前的环保机制的优势和不足分别有哪些？建设生态文明应抓住哪些关键环节？

    邹首民：最大的优势是党中央、国务院把环境保护摆上了更加重要的战略位置，党的十七大将环境保护作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，提出要增强发展的协调性，转变发展方式，在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，实现人均GDP到2020年比2000年翻两番；要建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式；主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善；生态文明观念在全社会牢固树立。这些重要的战略决策表明，环境保护进入了国家建设发展的主干线、主战场和大舞台。

    同时，环保工作还面临不少问题。一是一些地方还没有将科学发展观真正落实到实际工作中，不惜以牺牲环境为代价换取经济增长；二是环保投入严重不足，“老账还不了，新账不断欠”；三是环境保护法制不够健全，“有法不依、执法不严、违法不究”的现象还比较普遍，对环境违法处罚力度不够，违法成本低、守法成本高；四是环境保护监管能力不足，一些基层环保部门连最基本的执法条件都不具备，没有统一着装，基层环保执法人员挨打的情况时有发生，执法受阻的现象较为严重。

    环保系统应成为建设生态文明的主力军，保护环境是建设生态文明的最基本要求。具体应重点处理好四个关系：

    一是正确处理环境与发展的关系。温家宝总理在第六次全国环保大会上强调做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这是方向性、战略性、历史性的转变，要求从根本上调整经济建设与环境保护的关系，摈弃牺牲环境换取经济增长的传统发展模式，坚持以保护环境优化经济增长，这也是建设生态文明、实现全面建设小康社会奋斗目标的必由之路。

    二是正确处理人与自然的关系。生态文明是人类文明的一种形态，它以尊重和维护自然为前提，人与自然共生为宗旨，以建立可持续的生产方式和消费方式为内涵，引导全社会走上持续和谐的发展道路。生态文明强调人的自觉与自律，强调人与自然环境的相互依存、相互促进。建设生态文明，不同于传统意义上的污染控制和生态恢复，而是修正工业文明弊端，把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭，避免沿袭发达国家大量消费、大量废弃的生产生活方式，努力探索和谐发展的生态文明道路。

    三是正确处理优化布局和强化环保制度的关系。要遵循自然规律，开展全国环境功能区划工作，根据不同地区的资源环境承载能力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的要求确定不同地区的主导功能，引导各地合理选择发展方向，形成各具特色的发展格局，调整产业结构，转变经济发展方式。中国面临的环境压力比其他任何国家都大，应当像控制人口、保护耕地一样，实行最严格的环境保护制度，建立健全严格的法律法规、环境标准、训练有素的执法队伍和有效的执法手段。加强规划环评和政策环评，提高环境准入门槛。降低污染产业退出门槛，加快淘汰落后产能力度。加大违法行为的处罚和惩治力度，让违法排污企业受到严厉震慑。

    四是正确处理政府主导和公众参与的关系。政府要抓紧拟订有利于环境保护的价格、财政、税收、金融、土地等方面的经济政策体系，促使鼓励发展的政策与鼓励环保的政策充分融合；要建立科学高效的领导机制和工作机制，组织落实各部门环保工作任务，着力解决一批突出的环境问题，弘扬环境文化，倡导生态文明；把环境保护作为考核地方各级党委、政府和主要领导的重要内容。环境保护是全民族的事业，必须营造全社会关心、支持、参与环境保护的氛围；强化社会监督，对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，要听取公众意见，接受舆论监督；健全公众参与机制，为各种社会力量参与环境保护搭建平台，鼓励公众检举揭发各种环境违法行为；把环境保护作为社区、村镇建设的一项重要内容，引导和动员广大群众参与环保工作，使每个公民在享受环境权益的同时自觉履行保护环境的法定义务。

    记者：汶川地震举世震惊、灾难深重。目前的灾后重建工作已经有序展开。6月3日，国务院抗震救灾总指挥部召开第16次会议，讨论通过了《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》。当然，一个科学、理性的重建规划需要科学理性的规划依据。为此，5月26日，环境保护部成立了7个工作组，其中之一就是生态评估组，主要负责灾区生态环境和生物多样性影响评估。但是，生态环境评估工作非常复杂，环境保护部要协调解决中央和地方评估、国际和国内评估、要素评估和综合评估、近期影响和远期影响评估等层面的问题。您能否结合震后重建的生态评估措施谈一下我国目前的环保评估问题？

    邹首民：环境规划院高度重视汶川地震灾后环境保护工作，举全院之力，将其作为最优先的工作，目前已经分别派6批专家奔赴灾区，参与汶川地震环境安全评估及其应对措施研究,负责汶川地震灾后生态修复规划编制,进行了汶川地震灾区重建生态风险评价和环境容量测算，为灾后重建工作发挥了积极的作用。

    地震重灾区是岷江、沱江、嘉陵江、涪江的发源地，全球生物多样性保护的关键地区，是成都平原和长江上游重要的水源涵养区，生物资源丰富，生态服务能力强，生态地位重要和特殊，是我国生态保护的核心区域之一,由于区域人口、核设施和放射性源、高危行业较多，也具有高度的环境敏感性。

    初步分析评估表明，汶川地震对区域生态环境影响十分严重，主要体现在如下三个方面：

    一是治污设施大量受损，环境改善任务加剧。汶川地震造成环境基础设施的严重损失，污水、垃圾处理实施和企业治污设施直接经济损失20多亿元，水、土壤、大气环境受到一定的影响，降低了环境承载能力，增加了发生潜在环境事件的可能性，加剧了环境质量控制的难度。

    二是自然生态环境所受损失巨大，生态系统服务功能受到重创。此次地震灾害破坏了大量的植被，诱发了大量次生灾害，降低了生态系统在水源涵养、水土保持、生物多样性保护等方面的服务功能；加剧了生态环境的脆弱性，增加了植被恢复的艰巨性与复杂性；地震带来的次生灾害对区域生态环境与社会经济发展都产生了巨大的负面影响。

    三是环境监管能力受到严重破坏。25万多平米环境保护机构办公业务用房损毁，损毁监测监察仪器设备9955台套，损毁水、空气自动监测站160个，损毁执法车辆225台，直接经济损失达到11.5亿元，环境监管基础条件、保障降低，对灾区环境监管存在失控的风险。

    由于汶川地震为构造地震，目前仍然余震不断，其对环境系统、生态系统的影响还将继续，随着认识、分析的不断深入，地震对生态环境系统的综合性、复杂性、长期性影响将逐步显现。尤其是汶川、理县、茂县等岷江上游的干旱河谷地区，震前的生态环境本来就十分脆弱，特大地震后产生了大量的山体滑坡、泥石流，自然植被破坏十分严重，加之干旱河谷严酷的自然条件使得该区域生态环境自然恢复能力较弱、恢复进程缓慢，地震对该区域的自然生态环境影响比较明显，灾后重建所面临的生态环境压力较大。

    本次汶川地震生态环境评估，主要以单项事前事后对比评估为主，针对性较强，但应急特征比较明显，时间紧、任务重,许多地方还难以到现场进行实地踏勘,许多工作往往是借助于卫星图片的解译来进行,大量潜在的、微观的、未形成裸斑的生态系统变化,是无法获得的。总体来说,我们认为,汶川地震灾后生态环境影响还将是长期的,对其长期影响需要进行持续的监测评估,建立灾区生态环境影响的中长期监控评估系统、开展定期持续的评估至关重要。

    环境规划院对环保评估问题有一定的涉及和研究。在2002年我院就完成了科技部公益专项《国家环境安全评估研究》,构建了国家级环境安全评估指标体系和方法,对全国31个省环境安全状况进行了系统的、开创性的评价。另外,环境规划院对环境绩效评估、规划实施评估等方面也有研究和积累。

    但总体而言,我国环境评估缺乏法律上的规定，工作机制缺乏,重前期不重后期评估、监测、分析的现象仍然十分普遍，没有形成制度化、定期化的评估程序、流程,评估方法和技术落后，缺乏明确的评估标准，数据信息缺乏以及质量差，没有形成独立第三方的评估参与机制,评估结果还难以吸收用于决策。因此，建立中国的环境评估制度体系任重道远。

    记者：我注意到环境规划院已经出版了近40本环保方面的著作，对普及环保政策、环保知识，提高人们的环保意识与认识水平都起到了重要作用。近来还有什么新的出版计划，请您简单介绍一下。

    邹首民：在过去的研究工作中，环境规划院比较注重科研成果的总结和提炼，并将继续将此传统发扬下去。近期，我院还将陆续编著出版《国家环境保护“十一五规划》、《中国污染减排:战略与政策》、《中国环境政策改革和创新》、《黄河规划研究报告》、《美国排污权交易技术指南》、《医疗废物非焚烧处理技术》、《环境经济核算丛书》等书籍。这些书籍是环境规划院多年研究成果的积累，涉及到规划、政策、工程等方方面面，不少在全国具有一定的创新性，也有不少已经直接转化为政策生产力。我们希望这种出版计划能提高规划院成果的认知程度，为更多的人借鉴和参考起更大的作用，进一步将我院成果推向全社会、服务全社会。 （责任编辑：曹楠）