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燃油税改革若干问题研究

【作者：西安交通大学博士研究生　范平】

	一、中国道路交通规费征收现状　　中国公路建管养资金主要来源于中央、地方和贷款三个部分。其中，地方资金的构成主体为公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费等，占所有公路资金总额的40%左右。近几年全国各种交通规费合计年征收额在1100亿元左右，且呈逐年上升的趋势。　　毋庸置疑，以公路养路费为主体的地方公路建管养资金在中国公路建设发展上发挥了巨大的作用，并且这种作用仍在稳步发展。但是，由于是地方行政事业性收费，随着各方面环境的变化，体制及管理上的弊端和不完善之处逐渐暴露出来，为交通规费的征收带来了一些困难，突出表现在以下几点：　　一是以车辆载重量为依据的规费计量方法在科学性、公平性及完备性上存在不足，具体表现在近年来货运车辆的“大吨小标”等问题上。　　　　二是1987年，国家计委、经委、交通部、财政部联合发布了《公路养路费使用管理规定》，该规定使用至今，已不适应社会的变化，从法律依据上限制了各级养路费征管部门的能力空间。　　三是各级养路费征管部门的管理水平亟待提高，在思想观念上、人员素质上、科技手段运用上还需要着力加强。　　一方面是地方交通规费征管存在一些较大的难题，另一方面中国在积极地进行着理顺费税关系的改革，以适应市场经济的需要。就是在这样一种情况下，开征燃油税的思路出台了。　　开征燃油税有利于采用价格杠杆机制来合理配置资源。另一方面，燃油税的征收体现了相对公平的原则，车辆使用者容易接受。因此，燃油税的开征是社会主义市场经济发展的一种必然趋势。　　但是，需要注意的是，既然燃油税开征的目的是取代目前征收的各项交通规费，税收对象就应该是道路使用者，而非所有的油品使用者。可燃油税征收的基本思路是无区别性的征收，此举将导致大量非道路使用者成为纳税人。这必然会给我国的经济生活带来重大影响。　　所以，探寻一种合理和具有可操作性的改革思路是很有必要的。二、燃油税改革方案介绍　　根据2000年9月财政部等十二个国家部委发布的《交通和车辆税费改革实施方案》，有关燃油税改革方案的指导思想为根据发展社会主义市场经济的要求，进一步规范政府行为，继续深化和完善财税体制改革，正确处理税费关系，遏制各种乱收费现象。　　主要内容是开征燃油税取代公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费，以及地方用于公路、水路、城市道路建设方面的部分收费。开征燃油税后，相关收费同时废止。保留少量必要的路桥还贷收费。　　　　燃油税为中央与地方共享税，由国家税务局组织征收。分享的办法是：对军队、武警部队、铁路、国家储备、农垦等直供燃油征收的燃油税以及由海关征收的燃油税全部作为中央收入；其余燃油税收入，中央分享40%，地方分享60%。　　燃油税收入主要用于返还和交通建设。三、中国燃油税拟改方案中的问题　　按照目前的方案，拟以单一的燃油税取代所有的现行的交通规费（公路养路费、客运附加费、货运附加费等），因此中国的燃油税将是个高税率的税种。甚至有专家学者谈到从50%逐渐增加到100%，甚至更高到200%等。这样的高税率，必将给燃油税的征收带来较多难以克服的困难。 (一)油品管理难度加大及助长走私问题。　　中国企业的平均投资回报率比较低，可以预见，燃油税的高税率出台必将大大刺激走私和土法炼油问题。中国有漫长的北部边境线和18000公里海岸线，在如此长距离范围内控制走私异常困难。　　成品油走私长期以来就是中国海关监管和打击的重点。可以预见，当燃油税以较高税率开征时，会有更多人和组织不惜付出性命的代价去疯狂走私。同时，这种走私渠道将会由主要从海上演变至陆路，呈现多样性，这必将对我国成品油市场产生实质性的负面影响。 (二)开征燃油税的管理成本较大。　　如果说在海关征收燃油税会碰到难以管理的走私问题，那么在国内征收燃油税会面临同样的偷逃问题。　　如果国内在销售环节征收燃油税，我国现有加油站总量在十万个以上，并且经济成分复杂。如果要对偷逃燃油税行为进行有效的管理和控制，税务和相关部门必然投入大量人力和物力，管理成本会激增。　　如果国内在生产环节征收，则税务机关需对生产单位的若干关键性产销环节实施全过程的监督。这对企业的生产经营是种直接的干涉，无论是我国《宪法》，还是《税收征管法》以及各种实体法，都未授权对企业实行监管，同时税务机关对这些环节的监管也大大增加了税务机关的征收成本。　　同时，我们还应该注意到对军品用油进行监管非常困难，即使能够监管，管理成本又会增加多少？另外，国外部分柴油免税采取的是染色的方法。我国在这方面的管理和技术水平相对较低，管理难度也很大。　　此外对农、林、牧、渔、水利业用油的返还也涉及管理成本问题。据2004统计年鉴的石油平衡表，目前这部分用油为1674.1万吨，开征燃油税后，仅按照4500元/吨的油价，40%的税率计算，这部分非车辆用油税收就超过301亿元。面对成千上万的农民、渔民、牧民等，如何能保证返还到位，防止返还中截留、挪用等行为，实际操作起来是相当复杂困难的。同时，还可以设想，如果要保证这些返还款到位，必将设置专门的庞大的机构，其运作成本必然相当高。据2004统计年鉴，全国乡镇总数有38028个，其中镇有19588个。可以设想，如果在每个乡镇均设专人负责返还工作，各级机构累计下来，将会有多少人员，将会加大多少管理成本和监督成本。 (三)税赋不公问题。　　据2004统计年鉴石油平衡表，在我国，工业用油是整体石油用油的主体，占到50%以上。交通用油约占20%左右，紧跟其后。按照国际上的通常做法，必须针对石油产品的最终用途来确定不同的税率。其中最重的税款是针对非经营用油，即被视为奢侈品的交通工具所耗的常规或优质汽油。对柴油汽车的征税不高，原因在于柴油机在经济建设中的重要性。我国燃油税拟改方案是要从20%的用油中提取交通建设资金，但是为达到该目标，其余80%的用油也需要无区别性的征收燃油税。这是极大的税赋不公问题。为了解决这个问题必然产生返还问题。但是返还本身的操作难度很大。　　同时据2004统计年鉴石油平衡表，我国每年还有190.2万吨石油损失量和891.6万吨的炼油损失量，按4500元/吨的油价，40%的税率计算燃油税，则金额将达到160.5亿元，那么这个损失是由企业承担呢，还是由最终消费者消化呢？这又是否公平呢？ (四)加剧贫富悬殊和两极分化问题。　　首先城乡差距拉大。城乡差距是我国贫富差距中的主体。开征单一的高税率的燃油税会令这种差距进一步扩大。从路况和车况来分析，我国城市道路和车辆都远远优越于农村，农村车辆显然要比城市的耗油多，缴的燃油税也就多，这无疑会加大农村和城市的差别。还有西部内陆地区路况较差，车辆行驶时耗油多，也造成运输成本增加，从而拉大与东部、沿海地区的差别。 (五)燃油税对公路建设的影响问题。　　公路养路费、货运附加费、客运附加费历来是省级政府的专项基金。公路本属于公共物品，完全靠市场经济，则公路的建设、养护等不能满足社会经济发展的需求。但是全部由政府投资，政府显然也没有足够的财力。所以公路建设需要政府在一定程度上进行投资，很多资金缺口还需要银行贷款。养路费等交通规费则起着很重要的融资保证金的作用。1999年交通系统固定资产中国家投资占5.7%，国内贷款达33.9%，利用外资占3.5%，自筹及其他资金达56.9%，基本上形成了现阶段我国公路建设和养护资金的来源主要格局，即“国家投资、地方筹资、社会融资、引进外资”，而养路费等交通规费是地方自筹资金的主体。　　燃油税成为中央与地方的共享税后，具有事权的交通部门在调控能力上被削弱，不利于调动工作积极性。同时，在资金调度上，中间环节增多，程序更为复杂，资金周转期必然会变长。四、中国交通费税改革建议　　中国国情复杂，以单一燃油税取代现行所有交通规费，未免过于简单化、片面化。从上述分析中，也可看出存在诸多问题。通过借鉴国外先进经验，结合中国的国情，中国的交通费税改革可以走以燃油税为重要组成部分，多层次、多税种的路子。　　在车辆购置和注册环节设定税种。中国已有车辆购置税，可以增加年度注册税，注册税根据车辆的重量、车轴数、排气量等进行征收。这些税收既可以用于弥补公路维护固定成本，也可用于投资。　　开征适度税率的燃油税。对车辆而言，其对公路的磨损是变动成本，可以通过燃油税的方式弥补。税率不能太高，否则可能会导致多种经济问题。对类似农业等用油的返还，可以参考美国联邦燃油税返还办法，采用其他任何种类税收抵偿的方式进行，避免资金返还漏洞。　　比较重型的车辆，尤其是货车，对公路的磨损仅从燃油税中不能得到完全弥补。对这些车辆，可以开征重量里程税，即根据车辆总质量和其行使的里程数计算税额，这样可以保证这些车辆的税收能充分弥补其路面轨迹成本。　　车辆注册税、重量里程税应为地方税种，因为设定合适的税率可以消除燃油税开征导致的地区经济分化问题。对于跨地区行使的车辆，可以借鉴国外车辆税征收办法，采取地区间协议方式，根据车辆在各地区间行驶的里程数和各地区的税率，征收和分摊这些税收。　　只有结构合理、税率适当的交通税收体系才能为中国公路的稳定发展提供保证。近年来科技进步很快，且交通部门管理水平和手段也得到了大幅度的提升，完全能够支持以燃油税为重要组成部分、重量里程税为主要支撑的交通费税格局的形成。（《理论前沿》2005年第19期）
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