李铁:推进城市化要紧紧抓住农民进城这个根本问题_理论网中国特色社会主义的重要思想源

　　记  者：我国的城市化进程一直在推进，但对什么是城市化，城市化道路怎么走，恐怕大家的理解并不一致，您如何看待这一问题？
　　李  铁：研究城市化,首先要正确理解城市化的内涵。现在很多领导干部和学者对城市化的理解和我国的国情以及中央的政策精神有比较大的差别。中国面临的城市化问题和国外是不一样的。国外没有人口流动的限制，所以不用谈什么城市化政策问题，人口自由地进入城市定居和就业，城市化进程是一个自由自然的发展过程。欧洲从中世纪城市兴起开始，人口就开始向城市流动，农奴进入城市就成为了自由人，所以城市永远不会对外来人口形成障碍。我国的城市化问题相当于国际上的移民，移民只有正式进入一个国家，才能得到国家提供的公共服务。我国的城市化和国外的区别在于，提出城市化，就是因为户籍制度阻碍了城市化的发展，限制了农民进城落户并享受公共服务，进而影响到农村的发展和消费需求。从这个角度上讲，提出城市化，实际上就是要解决城市化发展中的制度性障碍。而国外关于城市化的一些规律，只是对城市化发展过程进行总结。
　　记  者：您刚才提到现在我们对城市化的理解有偏差，这种偏差主要体现在哪些方面？
　　李  铁：主要体现在三个方面。一是把城市化等同于城市建设。这一问题非常普遍。城市建得越好、越漂亮，对农民来讲，进城的成本和门槛就越高。这是我们认识城市化的一个特别大的误区。城市化的核心问题是人口转移，是人口从农村向城市的转移，更重要的是低成本的转移。因此城市的门槛不能太高。
　　二是把城市化等同于现代化。城市化和现代化并不同步。发达国家也是经过几百年的城市化才实现现代化的。我国现在有180多个城市都提出要建设国际化大都市，中小城市也都跟着提出城市发展的现代化问题，上海世博会上提出的许多关于未来城市的发展理念，甚至在许多发达国家都还没有推广。事实上，我国的城市化恰恰和现代化的差别比较大。中国的城市发展非常不平衡。大城市和中小城市、小城镇的发展不平衡，东部地区和中西部地区城市发展也不平衡，大部分城市和小城镇相当落后。现在提出由城市化向现代化过渡，实际上等于城市对农民关上了大门。现在提现代化，如何面对低素质、低水平的进城农民的就业等问题，以什么样的方式来完成我国的以人口转移为核心的城市化进程呢？
　　三是把城市化等同于城市发展。很多地方领导实际上是用城市发展来替代城市化。当然，城市发展如果考虑到农民进城问题，没有矛盾。但是现在很多城市的市长只关心户籍居民的生活水平提高和相关的就业、收入增长以及基础设施、公共服务等问题。也就是说，现在我们的城市发展理念是以户籍人口为依据的。而城市化的核心问题应该是人口从农村向城市的转移，也就是当地农民怎样进入城市，外来农民工如何纳入城市公共服务体系，城市的基础设施如何向农村覆盖。要解决这些问题，在相当多的城市管理者的观念和认识上还面临着很多误区。
　　以上这几个认识误区不解决，我们很难想象城市化该如何推进。
　　记  者：我们注意到中央提到城市化问题时的表述是用“城镇化”这个词，两者有何区别？
　　李  铁：城市化和城镇化英语都是urbanization，但是在我国有不同的含义。之所以提出城镇化，有以下几个方面的原因：
　　一是我国实行的是五级中央和地方行政管理的体制，中央、省、地、县、乡。县包括县以下的乡和镇在统计上属于农村统计范畴。也就是说许多容纳人口较多已经达到城市规模的县城和镇已经属于城市的范畴，但是这些城镇在统计上还属于农村范畴。如果提出城市化，这些城镇很容易在政策上得不到重视。
　　二是在上个世纪80年代提出的大中小城市和小城镇发展的关系问题，其实并没有得到认真的贯彻。当时提出要限制大城市，适度发展中小城市，积极发展小城镇，重点指的是促进农村人口向这里流动。事实上，国家每年只通过国家发改委给全国小城镇拨付两个亿的产业发展资金，此外再没给过任何钱，而这些钱对于约2万个小城镇来说简直是杯水车薪。在这种情况下，假如提出城市化而不是城镇化的话，那么，19322个镇的发展，在转移人口上的作用，就一定会被忽视。这是十分重要的问题。有很多学者不理解，认为人口就该往大城市去，就该发展大城市，可是我们的大城市确实不欢迎农民进来，或者只是欢迎他们给城市提供贡献，而不愿意让他们享受与城镇居民同等的服务。北京、上海这种特大城市，都提出严格控制人口规模的政策，同时积极欢迎高级人才进来。一些中心城市，提出城市规划时鼓励城市要做大，但进城标准也是限定在中高等级人才。如果中央提出城市化，这些行政等级高的大中城市就都会利用自己的行政权力和控制的资源来无限制地发展中心城市，同时限制农民进城。那么农民往哪里去？
　　三是上世纪80年代以来，一些小城镇确实发展非常快，江苏、浙江、广东、山东等地，70%的经济在县以下，主要的问题是，小城镇是体制的薄弱环节，大城市不欢迎农民进来，中心城市不欢迎农民进来，而小城镇和农民有天然的联系，在小城镇提出有关农民进城的改革比如户籍制度改革等就比较容易被接受。我们从上世纪50年代以来对城市发展有恐惧症，原因在于对农产品的供给信心不足。1959年开始强化户籍管理制度，原因就是大跃进和三年自然灾害，使得我们对农产品的供应长期面临极度短缺有着强烈的担心，所以对城市化一直非常谨慎。如果没有小城镇的发展，没有大量乡镇企业在这里创业，没有大批农民工在这里就业，以至于中央政府决定把这里作为户籍管理体制改革和推进城镇化的突破口，中国城市化问题的提出还得延后很多年。
　　四是一些专家和学者甚至包括部分政府官员，在考察了巴西、墨西哥、印度等国家的城市之后，对大城市病、对贫民窟现象十分忧虑。提出有中国特色的城镇化道路，就是试图避免出现这些国家在城市发展中面临的城市病困境。所以政策上提出发展小城镇和中小城市，使得农村人口在空间上集中在小城镇和小城市，可以缓解大城市的压力，不至于在中心城市和大城市出现大量的贫民区，也不会出现黄赌毒或者环境的严重污染。
　　记  者：您前面提到我国的城市化与其他国家不同，那么，这种不同，除了户籍制度外，还有哪些方面？
　　李  铁：我们认识中国的城市化，一定不能脱离中国的国情。这种特殊国情，除了户籍制度外，还有以下几个方面：
　　——我国的城市管理体制和国外不同。其一，国外的城市只管辖市区，而我国的城市是个行政管辖区，不止管市区，还要管郊区，管辖辖区内的小城市、小城镇和农村。这是我国城市和国外城市一个十分重要的区别。正是由于没有认识到这一区别，使我国很多研究城市化问题的专家陷入了误区。比如说北京的人口规模膨胀了，那就要搞清楚，是哪儿人口膨胀？是主城区还是管辖区？北京辖区面积是1.68万平方公里，到底能容纳多少人口？东京都市圈1.34万平方公里，可以容纳3000万人口，其中主城区容纳1200万人口。北京现在户籍人口是1200万，其实指的是整个市域包括所辖县区以及小城镇的人口，还包括260万当地农民。而主城区到底有多少人目前尚无准确的数字。有人认为北京户籍人口加上常住人口，大概保守的估计有2200万。如果说主城区膨胀，那么下辖的区县和小城镇是否人口也膨胀呢？北京有那么多郊区区县，还有108个镇，完全可以容纳更多人口。我们现在很多人都在讨论是应该发展大城市还是发展中小城市、小城镇，但是并没有在空间上进行准确定位，没有将主城区和管辖区进行区分。其实是大城市辖区里有小城镇和小城市，一些小城市和小城镇实际人口规模已经达到了大城市或者中小城市的水平。而目前的发展哪一类城市的讨论，并没有抓住问题的实质。其二，我国实行等级化的城市管理体制，这种体制意味着哪个城市等级高，哪个城市获得的计划性资源就多。计划内的要素一进来，市场要素跟着就进来。所以上级城市获得的要素资源越来越多。计划分配的资金、项目从上到下递减，而下级城市要向上级城市上交财政资金，所以财政资金从下往上递增。越到基层问题越突出。比如一些特大镇，管辖了近百万人口，每年缴纳数十亿或者十几亿的财政税收。在现行体制下，镇里的财政留成是上缴的十分之一或者更少。这种体制严重制约了这些已经达到城市人口规模的特大镇对于人口的公共服务，也严重限制了这些具有竞争力和活力的城市的发展。其三，我国的城市是非自治的，受上级城市领导并对上负责，要完成上级下达的各种指标。城市发展中的追求GDP问题、大拆大建问题等，都与上级下达的指标有关。其四，外来务工和就业的农民，不能享受与城镇居民同等的公共服务权益。没有多少城市政府愿意解决外来农民工的落户问题，因为这意味着公共服务支出的大幅度增加，也就意味着对当地居民的公共服务水平的下降。
　　——土地所有制和管理体制与国外不同。我国的城市化离开土地问题是讲不清楚的，主要是因为我国存在两种土地公有制形式，土地产权并未像西方那样界定得很清楚。我国的土地二元所有制和户籍制度联系在一起，不但限制了要素的流动，还限制了公共服务的均等化。我们还不能只看农民是否能进城这一面，还要看到城市和城市之间人员也不能自由流动，除非是同级和同等公共服务水平的城市。例如从中小城市到大城市不能自由流动，城市人口不能自由进入农村，农村和农村之间也是不能随便流动的。城乡二元土地公有制由于财产在封闭的空间内进行分割，导致了公共服务的封闭性。所谓封闭性表现在，城市和城市之间、农村村集体经济组织之间、城乡之间的公共服务被分割了。这样的状况有点类似于封建割据。土地管理体制和所有权问题还涉及另一类的制度设计，社保是否和土地所有权或者经营和使用权联系到一起？农村的土地集体所有是不是意味着放弃了户籍的同时也要放弃土地？那么土地和城市的公共服务之间有着必然的联系吗？最终还要牵涉到一个问题：农民进城了，他在村里的地是该交还是不该交呢？这又是一番争论不休的讨论主题。当然土地制度还要涉及征地制度，低价征用农村的土地，已经成为城市发展和被拆迁农民的矛盾的导火索。这样的问题是国外的经济学无法解释的问题，但是在中国已经成为了制度性的现实。
　　——与国外相比，我国城镇化的规模是世界上前所未有的。我国巨大的人口规模，巨大的城镇人口规模，使得我国的城镇化不但对我国，对整个世界都是个特别大的挑战。
　　记  者：我国目前城市化率已接近50%，成绩很大，但肯定也存在不少问题，您认为主要存在哪些问题？
　　李  铁：一是城市化发展导向存在偏差，提高了农民进城的门槛。这个问题在前面已经讲过。现在一些大城市提出未来的政策是要进高端人才，但高端人才要不要低端的人口进行服务？肯定是要的。像司机、保姆、饭店服务员、护士、理发师等，城市高端人才不需要他们的服务吗？而这些服务基本都由农民工来提供。一个城市的人口结构一定是高端和低端相互搭配的。我们怎么能说城市只能进高端人口，不能进低端人口？只给高端人口户籍，低端人口不给户籍，继续剥夺其应有权利，能继续下去吗？
　　二是城市发展中公共服务目标偏差特别大，存在忽视以人为本、见物不见人的现象。大量的形象工程、政绩工程，把资源浪费了，却没有解决居民的公共服务问题。
　　三是城市发展还是没有摆脱对农村、农民的剥夺。剪刀差的问题不存在了，但是对于农村劳动力、土地的剥夺成为一个大问题。比如农民工的低工资，农村土地的廉价征用等。
　　四是长期忽视城市服务业就业，导致我国的服务业长期滞后于同等发展水平国家。
　　五是土地城市化快于人口城市化。现在地方政府的城市规划都是大手笔，一个20万人口的城市能规划到50平方公里，十几万人口的城市能规划到二三十平方公里，大量占用土地资源，规划过于分散。当把大量土地资源转入城市的时候，并没有相应转移农村人口。
　　六是等级化的城市管理体制限制了有发展能力的城市自主发展的机会。
　　七是现行的规划方法和体制落后于城镇化的发展。我国的城市规划传统上学习的是苏联计划经济的规划方法。而西方发达国家的城市规划基本只规划公共资源能配置的地方，对于民间资源只限制用途，不决定发展方式。而我国的城市规划，把整个城市的模型都做出来了。现在实际的城市发展以市场配置资源为主，以公共服务作为引导，当规划把市场的要素规划进去之后，市场的随机性因素使得城市的实际发展完全脱离规划专家的想象力，导致城市规划严重落后于现实。另一个极端就是规划学习西方的时候，更多地注重表象，忽视了居民的公共服务需求的真谛。规划的核心问题是规划政府可控制的空间资源，引导市场资源的进入，目标是让最少的空间资源发挥最大的社会效益和公共服务效益，可现在我们离这一要求还差得很远。
　　记  者：要促进我国城市化的健康发展，您有哪些建议？
　　李  铁：第一，稳妥有序地改革户籍管理制度。第二，推进农村土地制度改革。现在主要问题是农民承包地、宅基地的问题。首先是承包地、宅基地要不要保留的问题。我觉得应该保留。保留的好处就是农民在城里生活出现困难时还可以回去。另外，促进当地农民在城市化过程中享有自主开发权益，分享城市发展的收益。要鼓励城市、农村间要素的流通，从而打破封闭的公共服务体系。可以适当探索让城市零散资本到农村去开发。如果城市资本进不去，农村要素又不能流转，就会永远形成一个封闭的村庄公共服务体系。第三，探索城镇间行政管理体制改革。可考虑设立县辖市，不设立城市等级。给千强镇和特大镇更多的自主发展的机会，强化对外来农民工的公共服务。第四，完善多元化住房供给制度。不要政府包揽一切。在国外城市的发展经验中，要学习不同国家的经验，特别是要为我所用，不要只学习某一个国家的经验。欧美国家租赁市场占整个住房市场的将近一半左右。事实上中国解放以前租房住也是城市的一种主要居住形式。广东省就把农村出租屋纳入城镇住房体系来管理和服务。出租屋是解决农村发展、农民财产性收入的一个很重要的手段，同时也解决了外来农民工的低成本住房问题。政府要加大对农村出租屋的支持力度，比如，基础设施要修进去，改善公共设施条件和交通条件。第五，发挥政府和市场的双重作用，促进城市合理布局。其实市场的力量大于政府的力量，我们并没有挡住1.45亿农民工在城市流动，在城镇里就业。人口向城市流动是因为城市就业机会多，这是市场发挥作用的结果，将来也依然如此，这是挡不住的。现在关键在于政府怎样减少限制，加强公共服务。目前一些城市政府的政策是城市化发展的最大阻力和障碍。政府要考虑完善城市间交通设施条件，这样就可以使大城市周边的中小城市和小城镇起到对大城市进行人口分流的作用，最终推动城市群内部城市之间功能的合理分工。要加大对中西部地区城镇的投资。如果东部地区的城镇解决外来农民工落户有困难，可以考虑在中西部城镇推进人口转移，但是要给予明确的产业发展和基础设施支持政策。第六，通过规划提高人口密度。现在一些城市由于追求视觉效应，在规划上影响人口就业。最典型的例子是城市对交通功能的无限放大。在城市发展的历史上，城市街道的功能不仅仅是交通，它是服务业发展的最有效的空间。比如，北京的大栅栏，是遍布商业店铺的一条街，不用汽车，就可以用最少的时间满足最大的购物半径。当单纯强调交通功能的时候，城市的其他功能被分割掉了，城市的商业发展、服务业的发展也就会严重缺失。现在城市道路修了很多绿化带、隔离带，人行横道不够，服务业怎么发展？回看城市发展的历史，看我们的古镇、老上海、欧洲的老城市，都是被交通连起来了，构成服务业发展的中心，成为生活很方便的城市。我们现在要么城市被路网全切割了，要么是要搞宜居城市、生态城市，一看像花园，却是个死城。我们为什么要有城、有市？在历史上，人们集中交换的地方就是市，为了保护市就形成了城。只要有人口集中，就会有生意，这就是城市。所以城市一定要注重多功能的发展，要使城市变成方便出行、方便购物、方便就学和就业、方便生活的地方。第七，完善农民工公共服务。将农民工纳入人均GDP、各项公共服务统计范畴，将农民工公共服务支出纳入预算，机构、人员的配备要以农民工为依据。第八，转变城市政府职能，把促进居民收入增长和就业作为政府基本目标，重点改善居民生产、生活基础设施建设。第九，进行规划体制改革。现在发展规划、土地规划、空间规划相互分割，这种规划方式一定得改革，要适合城市自身发展和市场的要求。最后，我国到现在没有专门的城市管理机构。城市化涉及这么多问题，农村、城市、就业、投入、发展、改革，等等，迫切需要有一个综合部门来协调。
　　记  者：谢谢您接受我们的采访。