认真对待立法赋予的不起诉裁量权
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| 文章来源： 检察日报 [作者：范仲瑾] 发布时间：12-01-11 14:54:12 |
认真对待不起诉裁量权包含了两层含义:一方面，必须从积极的角度看待立法赋予的不起诉裁量权，从机制上为不起诉裁量权“松绑”。另一方面，又必须改善对不起诉裁量权的监督方式和手段，以防止“松绑”后的裁量权被滥用。
强调依法规范行使不起诉裁量权的必要性
在刑事司法工作中，如何更好地贯彻宽严相济的刑事政策，不仅直接影响着个案处理的法律效果与社会效果，而且还通过个案，影响着诉讼参与人对于刑事司法制度的感受与评价，并在一定程度上促进或阻碍着和谐社会的构建。因此，最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》强调，“检察机关要按照构建社会主义和谐社会的要求，认识和把握宽严相济刑事司法政策在新的形势下对检察工作的重要指导意义，在对严重犯罪依法严厉打击的同时，对犯罪分子依法能争取的尽量争取，能挽救的尽量挽救，能从宽处理的尽量从宽处理，最大限度地化消极因素为积极因素，为构建社会主义和谐社会服务。”其中，就检察机关的起诉工作而言，“在审查起诉工作中，严格依法掌握起诉条件，充分考虑起诉的必要性，可诉可不诉的不诉。”也即，既要有力打击严重犯罪、恶性犯罪，又要能够妥善处理好轻微犯罪，最大限度地化消极因素为积极因素，实现法律效果与社会效果的统一。由于检察机关不起诉裁量权的实际运用状况直接影响着对轻微犯罪的诉与不诉，因此，必须从构建和谐社会、贯彻宽严相济刑事政策的角度，重新审视立法赋予检察机关的不起诉裁量权。
就不起诉裁量权而言，目前在我国司法实践中，普遍存在一种大家见怪不怪的现象:大量轻微的刑事案件，依然会被起诉到法院去，而不是在审查起诉环节，作不起诉处理。有统计数字显示，自2003年以来，每年判处三年有期徒刑以下刑罚的人数，基本上占当年全部刑事案件判刑人数的60%左右;其中，判处拘役、管制、被宣告缓刑、单处罚金、免予刑事处罚的人数，占当年判刑人数的30%左右。然而，与此形成鲜明对比的是，检察机关每年不起诉的人数却一直徘徊在全部审查起诉人数的1%到3%之间。这些数字直观地告诉我们:对于大量轻微刑事案件，哪怕是起诉到法院可能只是判处拘役、管制、单处罚金或免予刑事处罚，有些基层检察机关依然会习惯性地将案件起诉到法院，而不敢、不愿行使立法赋予自己的不起诉权力。因此，为了更好地贯彻宽严相济的刑事政策，同时也为了优化有限的司法资源，应当转变执法观念，认真对待立法赋予的不起诉裁量权。
对自身职能定位要有更加明晰的认识
在此，首先需要明确的是，检察机关绝不是单纯的“公诉机关”，而应当成为国家法律等刑事政策的执行者、守护者。因此，对于立法明确赋予检察机关不起诉裁量权的轻微犯罪，检察机关不能简单满足于“是否符合起诉条件”的合法性审查，而应当进一步就“是否具有起诉必要”作出诉与不诉的“合理化判断”。换句话说，如果不起诉更有助于犯罪嫌疑人的改造，为什么非要起诉到法院呢?检察机关的不起诉裁量权本质上也是一种裁量权，和法院的量刑裁量权一样，旨在克服机械规则主义的弊端。因此，将一个原本没有起诉必要的案件起诉到法院，不就是在浪费有限的司法资源么?从公诉权角度看，不就是在懈怠行使法律赋予检察机关的不起诉裁量权么?在此意义上，从“合法”到“合理”，看似一字之差，其中却暗含着检察机关自身定位的转变:检察机关不是一个机械的执法机关，而是公共利益政策的守护者。
其实，当今世界各国的刑事诉讼立法和实践基本上都体现了这样一种趋势:希望检察机关能够在起诉环节发挥更积极的调控作用，更好地贯彻诉讼经济、刑罚个别化的观念，将没有起诉必要的案件尽可能早地予以分流。从各国立法例来看，自二十世纪八十年代以来，传统意义上的起诉法定主义已经逐渐退出历史舞台。与此同时，各国立法开始越来越强调检察机关不起诉裁量权在案件分流、贯彻刑事司法政策方面的重要地位和积极作用。以大陆法系的典型代表德国为例，在短短二十年时间里，德国刑事诉讼法已经基本上完成了从严格起诉法定主义到兼采起诉便宜主义的转变。时至今日，就轻微犯罪案件而言，立法机关赋予了检察机关几乎不受外部制约的巨大裁量空间。恰如一位德国学者所言，“随着时间推移，案件处理决定越来越多地依赖于自由裁量而非传统的‘法定起诉’……今天的检察机构似乎更是一个‘不起诉机构’而非一个起诉机构。”
之所以如此，道理非常简单，作为刑事司法系统有机组成部分，检察机关对于贯彻刑事诉讼目的、兑现刑事司法政策具有审判机关无法替代的作用。在刑事诉讼程序中，检察机关犹如前承侦查、后启审判的中间枢纽。所谓枢纽，就应当具有分流的功能，而不应当只是一个侦查终结案件的流转通道。在此意义上，如果能够合理运用立法赋予的不起诉裁量权，检察机关不仅可以调控进入审判程序的案件数量，而且，可以在审前阶段更好地贯彻特定的刑事司法政策。以未成年人犯罪案件为例，对于一个需要轻缓化处理的案件，与其等到法院去圆桌审判、去作免予刑事处罚处理，还不如在审查起诉阶段就对未成年犯罪嫌疑人实施教育、挽救、感化的积极措施，在起诉环节就对案件作附条件不起诉处理，以期更好地发挥检察机关在贯彻宽严相济刑事政策以及促进案件分流方面的积极作用。
事实上，认真对待立法赋予的不起诉裁量权包含了两层含义:一方面，必须从积极的角度看待立法赋予的不起诉裁量权，从机制上为不起诉裁量权“松绑”。另一方面，又必须改善对不起诉裁量权的监督方式和手段，以防止“松绑”后的裁量权被滥用。
依法规范行使不起诉裁量权须从办案机制入手
具体而言，除了从观念入手，让更多人认识并接受不起诉裁量权的积极价值外，还必须从办案机制入手，为检察人员行使不起诉裁量权提供更有利的制度空间。就此，一些地方检察机关已经进行了有益的探索，可资借鉴。
第一，改善绩效考评体系，引导并督促办案人员关注“是否具有起诉必要”的问题。在司法实践中，绩效考评指标具有很强的引导作用。因此，为了防止检察机关在行使不起诉裁量权问题上自缚手脚，可以从绩效考评体系中，取消对不起诉率的考核与评比;与此同时，不妨将轻微犯罪的起诉率纳入考核评比的范围，以督促办案人员在对轻微犯罪提起公诉时，必须认真思考“究竟是否具有起诉的必要”这一问题。
第二，强化当事人对不起诉决定的程序参与。对于符合裁量不起诉条件的轻微犯罪案件，由于诉与不诉都不违法，因此，对裁量不起诉的监督核心不是合法性问题，而是“作不起诉处理是否合理”的问题。为此，利用刑事诉讼法第一百三十九条规定的制度空间，强化被害人、犯罪嫌疑人及其委托人的参与权，将当事人双方的利益与诉求真正纳入诉与不诉的考量之中。这么做不仅有助于提高当事人对不起诉决定的认可程度，而且也可以强化对不起诉决定的外部监督。更重要的是，考虑到符合裁量不起诉的案件都是介乎诉与不诉两可之间的案件，基于对当事人的尊重，可以借鉴刑事诉讼法修正案(草案)第二百六十七条第二款的做法，在立法上明确规定:对于被害人坚持要求起诉或者犯罪嫌疑人不同意作不起诉决定处理的案件，检察机关应当作出提起公诉的决定，以避免引发不必要的申诉或上访。
第三，改善对不起诉裁量权的内部监督。在强化当事人参与的前提下，简化对裁量不起诉的内部审批手续。在司法实践中，之所以办案人员会把大量轻微刑事案件起诉到法院去，原因之一即在于:起诉到法院程序更简单，事后麻烦更少。因此，要想给不起诉裁量权真正“松绑”，应当简化内部审批手续。在此，需要重申的是:对于符合裁量不起诉范围的案件，不论是提起公诉还是作不起诉处理，都不违法。由于不涉及合法与否的问题，我们就必须尊重裁量权的自身属性，将监督的方式从硬性的规范转变为原则性的指引。为此，一方面，我们可以学习英国和我国香港地区的做法，由上一级检察机关或者最高人民检察院制定具体的“刑事起诉指南”，将作出不起诉裁量决定时应当予以考虑的各种公共利益指标罗列出来，以便指引办案人员就是否具有起诉必要性作出合理、公正的判断。另一方面，就不起诉裁量权的行使发布指导性案例，以个案指导的方式，为办案人员确立一个相对具体的标准。
总之，构建和谐社会已经成为我国当前司法工作的时代任务。在此语境下，认真贯彻宽严相济的刑事政策，发挥检察机关在案件分流方面的积极作用，不仅有助于适度调控审判环节的案件压力，而且有助于更好地发挥宽严相济的积极作用。就此而言，强化检察机关的不起诉裁量权，不仅可以将没有起诉必要的案件尽可能早地从刑事追诉程序中分流出去，降低刑事诉讼程序对被追诉人的消极影响，而且还可以让被追诉人更真切地感受到宽严相济刑事政策的作用，促进其自身的改造。因此，检察机关必须认真对待立法赋予的不起诉裁量权，积极探索一条既能够规范、充分行使不起诉裁量权，又可以有效防止不起诉裁量权滥用的道路。
( 作者为河南省许昌市人民检察院副检察长)
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