适应社会转型创新城市基层治理体制_理论网中国特色社会主义的重要思想源

　　当前我国处于一个新的历史转折时期。由温饱型社会向发展型社会的转化（人的全面发展）。改革开放30年，中国人逐步解决了温饱问题，正在向小康社会迈进。这个过程，人们的需求发生了深刻的变化，当温饱问题解决之后，人们安全的需求、归宿的需求、社会公平和被尊重的需求、自我价值实现等社会需求大量上升，对社会管理体制创新的要求日益迫切。加强社会管理，创新社会管理体制，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是社会建设的重要内容和重要保障。党的十七大报告明确指出，“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐的因素。”这就明确指出了社会管理的目的，并明确地界定了不同社会主体在新的社会管理格局中的地位、作用和责任。其目的是要调动社会不同主体参与社会管理的积极性和创造性，形成构建社会主义和谐社会的整体合力。因此，我们必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平。
　　成都市作为我国中西部地区重要的中心城市，全国统筹城乡综合配套实验区，创新城市治理方式就成为深化各项改革的重要内容。2008年以来，成都市锦江区以城乡统筹、“五位一体”科学发展为总体战略，以政府与市场分开、政府与社会分开、市场与社会分开为基本理念，探索建立起了以行政管理与社区自治互动、行政性公共服务与自治性公共服务互补、政府支持与社区资源共享的城市基层治理新模式，并取得了良好的效果。为我国城市治理新模式的形成作出了有益的探索。

　　一、调整街道职能，成立功能区管理委员会

　　2008年以来，成都市锦江区按照政府与市场分开、政府与社会分开的原则，职能归位，各司其职，科学合理地界定街道办事处的职能和任务，着力解决部门职责交叉、权责脱节、职能边界不清、职能转变不到位的现象，改革街道办事处治理体制，形成了新的街道治理体制：彻底剥离街道办事处的经济管理职能，将工作重心从发展经济转移到强化公共服务和社会管理上来，主要负责基层党建、城市管理、公共服务、社区建设、安全监督、应急管理、社会稳定、社会治安综合治理等8个方面35项具体职责；强化区级部门的经济管理和服务职能，使其全面履行政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能。
　　（一）剥离街道经济职能，强化公共服务和社会管理。锦江区将街道办事处原来承担的招商引资、协税护税、固定资产投资、经济统计等经济管理职能，彻底剥离出去，划归政府相关部门，将工作重心从发展经济转移到强化公共服务和社会管理上来。调整后的街道职能重新界定为：一是综合管理职能，主要是与社区居民生活密切相关的劳动就业、社会保障、爱国卫生、计划生育、城市管理、社会治安、精神文明建设和社会稳定等。二是公共服务职能，主要是统筹整合公共服务设施资源、社会资源和行政资源，组织实施与居民生活密切相关的政务、投资环境、生活环境、文化生活等。三是指导自治职能，主要是指导社区居委会开展民主自治，吸引民间组织参与社区服务，组织动员社会力量共同构建和谐社区等。四是监督专业管理职能，主要是监督公安、工商、税务、安全生产、劳动监察、市政建设、环境保护、绿化、交通、食品安全、质监、药监、知识产权保护、文化市场监管等社会专业管理事务。为此，他们优化机构设置，厘清街道和区级部门的职责关系。按照“条块结合、纵向到底、横向到边”的原则，调整、整合、优化区级经济部门工作方案和职责，承接原街道办事处承担的经济工作。同时，他们还建立了配套制度，落实街道职能调整的保障措施。
　　锦江区街道职能的调整，推动了街道办事处从管理经济向服务社会转变，改变了街道办事处“重经济、轻管理、弱服务”的现象；经济职能部门工作更加专业高效，初步形成了全区经济、社会协调发展的局面。一是政府公共服务和社会管理水平明显提升。街道治理体制改革后，各街道办事处的工作重心转移到城市治理和社区建设上，实现了由全能型向服务型转变，推动了民生工程、城市管理、综合维稳、社会建设等重点工作的有效落实。社区公共服务站成为街道办事处专门负责政府公共服务和社会管理的窗口，提升了服务效能。二是基层民主政治建设得到有力加强。街道治理体制改革促进了街道工作向社区下沉，使街道有精力指导社区自治，创新社区治理结构。三是建立了与街道办事处事权相适应的财力保障机制。街道职能转变后，通过把社会管理和公共服务经费纳入专项资金，确保了公共服务落实到位；通过规范预算管理，整合财力资源，提高了资金使用效益，增强了街道财政、财务管理和理财水平。
　　（二）成立功能区管理委员会。为有效承接街道剥离的经济管理职能，切实解决改革中存在的问题，进一步完善全区经济管理体制，强力推进重点区域产业发展，完善城市功能，促进产业升级，形成“资源利用集约，优势企业集群，重点产业聚集”的竞争优势，推动新一轮更高水平的经济增长，2008年6月，锦江区按照“职能归位，各司其职”的原则，从彻底剥离街道经济管理职能入手，根据全区产业发展的基础和布局，设置了5个功能区管委会，作为区委、区政府派出机构。各功能区管委会主要负责按照全区城市建设规划、土地利用规划和产业发展规划，拟定功能区发展战略和产业发展规划，并做好战略、规划的组织实施工作；负责监测、分析和预测功能区产业发展态势，对功能区产业发展中存在的重大问题和热点、难点问题进行调查研究，及时提出政策建议；负责功能区范围内招商引资、对外开放工作；负责功能区各类投资项目的推进、协调、服务工作；承担固定资产投资目标任务；负责功能区范围内企业服务、协税护税工作；负责功能区内经济统计及分析工作等。
　　通过功能区建设，锦江区打破了城市经济发展的区域壁垒和条块分割，增强了核心城区的统筹发展能力和整体竞争力；招商引资专业化水平明显提高，现代服务业发展先导区成效明显，现代商贸、金融、总部经济、文化创意等现代服务业快速发展，经济活力明显增强；区综合治税领导小组成立以来，各经济职能部门的主观能动性被充分地调动和发挥出来，综合治税能力显著增强，形成了“部门协作、信息共享、齐抓共管”的良好格局，形成了有利于企业加快发展的良好环境。锦江区因此荣获了“中国民营经济最具活力区”和“中国民营经济首选投资区”称号。

　　二、创新社区治理机制
　　锦江区现有街道16个，社区59个（城市社区43个，涉农社区16个）。针对实际工作中由于职责不清而造成职能错位、越位、缺位的现象，2008年10月，锦江区按照加强党的领导、强化居民自治，提升公共服务水平，政社分开、职能归位、社会力量广泛参与社区建设的总体思路，启动了社区治理机制改革工作试点，截止今年5月底，全区59个社区已全部实施了社区治理机制改革，形成了以社区党组织为核心、社区居民代表会议及其工作委员会和社区居民委员会为主体、社区公共服务站为平台、社会组织参与服务为必要补充的社区治理新机制。
　　（一）“一改”——改集体经济组织为公司，壮大集体经济。在对原有农村集体经济组织的资产进行清产核资的基础上，组建以全体村民为成员的新型集体经济有限责任公司；对集体经济组织的经营性净资产进行折股量化，每位村民一股；按照《公司法》设置股东会、董事会、监事会，制定新型集体经济组织股东代表推选办法、董事会和监事会选举产生办法以及总经理聘任办法；由全区“198”范围内（198区域指环绕成都市中心城区内的198平方公里的非建设用地，主要分布于成都市三环路以外，外环路以内）的11个村新型集体经济组织共同出资，成立“成都市农锦资产管理有限责任公司”，统一负责“198”区域的土地整理、流转和经营。
　　（二）“一撤”——撤村改居，建立社区治理体制。全面撤销16个村组建制，成立16个社区居委会，设立社区党总支部或者党委，通过“公推直选”产生社区党组织和社区居委会领导班子，打破城乡体制上的二元结构，实现涉农社区治理体制与城市社区接轨，城乡居民社会服务全覆盖。
　　（三）“两分离”——剥离社区的政府职能和经营职能，促进职能归位。一是在城市社区实现原居委会承担的政府职能与社区自治职能分离。建立社区公共服务站，把社区居委会承担的政府公共服务职能分离出来，由社区公共服务站承担；区级部门的审批服务类事项全部下放社区公共服务站，对暂不具备下放条件的转移类及非行政审批类事项简化审批程序，将原有的“社区—街道办事处—区级职能部门”三级工作流程，缩短为“社区公共服务站——区级职能部门”两级工作流程；在社区公共服务站设立统一规范的服务窗口，定期发布《社区公共服务站服务事项目录》。二是在涉农社区实现原村委会的自治职能与经营管理职能分离。通过对传统集体经济进行股份制改造，使集体经济的经营管理职能与社区居委会的自治职能分离，集体经济由新型集体经济组织自主经营，确保涉农社区居委会职能归位。
　　（四）“三强化”——强化领导核心作用、自治作用、自我服务作用，提升自治功能。一是强化社区党组织的领导核心作用。优化社区党组织设置，普遍设立社区党委或党总支，实现党组织向院落、楼栋、单元及各类社会组织、经济组织的全覆盖；通过社区党组织书记担任社区居民代表会议工作委员会主任、社区党组织对社区重大事项拥有提案权、建立社区党建工作联席会等措施，使社区党组织充分发挥在社区治理中的组织、领导、监督作用；改革党员教育管理模式，推行单位、社区党组织双重管理制度，加强党员与党组织之间的联系；建立健全党员作用发挥机制，党支部向辖区党员发放《党员活动证》，记载党员参加社区服务的活动情况，并通过经常性开展活动，发挥党员带头参与社区建设的先进性作用。二是强化社区居委会的自治作用。成立社区居民代表会议工作委员会，与社区居民代表会议、社区居委会一起，形成社区事务决策、监督、执行“三分离”的自治格局。明确界定社区居委会的主要职能，建立社区工作准入机制，社区不再无偿承担职责范围以外的其它政府行政事务。实行居民代表常任制和社区重大事项提案制，明确社区居民代表的“四权”（即：提案权、评议权、监督权和罢免权）和参与社区自治的方式。完善自治机制和自治体系，成立住户管理委员会、业主管理委员会、家属管理委员会、业主自治管理监事会等居民自治细胞组织，采用手机短信、网络等信息手段，丰富社区居民代表参加议事决策的形式，尤其是完善“四会一走访”（民情恳谈会、社区事务听证会、社区居民代表会议、工作评议会，居委会成员定期走访联系群众）制度，真正发挥社区自治组织的作用。三是强化社会组织的自我服务作用。通过推进社区服务社会化、市场化、产业化，引导和发挥社会组织参与社区服务的积极性，促进覆盖全域的服务网络建立，不断满足社区居民需求。加大政府购买公共服务的力度，把政府部门可以不直接承担的社会服务性、事务性工作，通过委托、购买、授权等形式交给社会组织承担；针对社区成员多元化、需求多样化的实际，整合公共服务资源，拓展“社会协同”空间，推进政府购买公共服务、群众有偿个性化服务、志愿者参与义务服务的有机结合，发挥社区社会组织在参与社区公益事业中的作用。把完善社区服务与发展新型集体经济组织、促进就业结合起来，运用市场机制推动社会化、产业化的社区服务。
　　锦江区完善社区治理机制的改革，进一步明确了社区基层组织间的关系，强化了基层党组织的领导核心作用，扩大了基层民主，促进了居民自治组织和社会组织健康发展，全面提升了社区社会管理和公共服务水平，促进了城乡统筹综合配套改革向纵深发展，得到了居民群众的普遍赞同和社会各界的高度评价。一是明晰了基层治理的组织架构，填补了基层治理的真空。通过完善基层组织治理结构，形成了社区党组织、社区居民代表会议及其工作委员会和社区居委会、社区公共服务站、社会组织四种社区基层组织共同治理社区的格局。社区党组织是社区各类组织的领导核心，在街道党工委的直接领导下开展工作，负有统揽协调社区建设全局的责任。社区居民代表会议是社区民主决策的基本组织形式和最高决策机构，实行社区居民代表常任制，推行社区重大事项提案制；社区居民代表会议工作委员会是社区居民代表会议常设的监督和执行机构，对社区居民代表会议负责并报告工作；社区居委会是居民在社区党组织领导下，在法律规定范围内自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。社区公共服务站，与社区居委会是伙伴合作关系，负责承担政府延伸到社区的行政管理和公共服务事务，在行政管理上接受街道办事处的领导，在业务上接受各相关职能部门的指导、监督。社会组织，包括社会团体、基金会、民办非企业单位、慈善公益组织以及社区活动团队。二是自治和公共服务功能同时得到了加强。社区居委会不再无偿承担职责范围以外的其他行政事务，使社区居委会有时间和精力按照自治组织的要求履行职责，强化了社区自治功能。在新的社区居民自治体系，由社区居民代表会议及其工作委员会和社区居委会“三驾马车”组成，分别负责对社区事务的决策、监督和执行，形成了新的社区工作运行机制。工作运行准则遵循“一个章程、两项程序”（社区居民自治章程，社区居民代表会议、社区协商议事会议程序）；工作运行方式遵循“三会一走访”（社区事务听证会、民情恳谈会、工作评议会，居委会成员定期走访联系群众）制度。新建的规范、高效的社区公共服务站，居民在社区即可办理绝大部分行政事务，极大地提高了政府公共服务和社会管理的办事效率。三是党的执政基础得到进一步巩固。在完善社区治理机制过程中，通过以社区党组织书记担任社区居民代表会议工作委员会主任、社区党组织成员兼任工作委员会委员等方式，有力提升了社区党组织的工作效能，确保党的方针、政策及时贯彻落实到社区，巩固了党的执政基础。四是现实了城乡一体。村改居后，建立和完善了以政府财政投入为主的公共服务体系及社会化保障体系，实现了城乡居民的社会保险、失业保险、医疗、低保救助以及就业的同质化。四是基层其它工作得到了全面推进。职能归位后，社会发展方方面面的工作都得以加快推进。由于理顺了集体经济组织的关系，土地整理、流转、产业培育等工作得到快速推进；农用地从农户到新型集体经济组织的流转，新型集体经济组织利用土地资源参与项目建设和经营等先后得以实施，增强了集体经济组织的实力。

　　三、大力培育和发展社区社会组织

　　在改革城市基层治理机制中，锦江区充分发挥社会组织在社会管理和公共服务中的重要作用，按照“依托社区、服务群众”，“政府扶持、大力推进”，“自愿参与、市场运作”，“制度规范、严格监管”四项原则，依照“壮大服务类、做实事务类、规范活动类、发展慈善类、培育维权类”分类指导办法，减少限制条件，降低准入门槛，简化设立程序，鼓励社会组织发展，并结合锦江实际，创新了社会组织管理方式。
　　（一）创新社会组织管理方式。一是实行登记备案双轨制。出台了《锦江区社区社会组织备案管理暂行办法》，在坚持依法登记原则的基础上，实行社会组织登记备案双轨制，由重入口登记向重日常监管转变。对急需登记的社会组织，采取边登记边完善手续的做法；对需备案的社会组织，采取降低和减少备案条件，简化备案程序等办法，准备备案的社会组织向所在社区居委会提出申请，经初审后，由街道办事处审核并备案，凡不违反国家法律法规的，均予以备案；备案社会组织达到登记条件后，不执行筹备期，可直接申请登记；将过去实际存在的既无登记又无备案的“草根”社会组织，通过规范使其有序发展；实行行政机关与行业协会脱钩，改革清理机关的“附属”组织，注销一些能力弱和建非所用的组织，淡化“官办”色彩。二是完善社会组织管理体系。区民政局负责全区社会组织的统筹规划、协调指导、监督管理工作，区民政局民间组织管理科更名社会组织服务科，充实人员配备，强化工作职能；街道办事处负责备案社会组织的监管和指导；社区居委会负责备案社会组织的日常管理和服务工作。三是建立沟通机制，促进合作互动。区级部门和街道办事处在出台涉及行业发展和社会建设的重大政策前，主动听取和征求有关社会组织的意见和建议；部门举办的各类听证会、恳谈会，凡涉及社会组织利益的，吸收社会组织代表参加；社区居委会组织听证会、恳谈会等时邀请社会组织代表参加；社会组织参与行业调查，及时报告相关信息和对策建议，主动参与决策。同时，锦江区正在筹备成立“区社会组织管理局”，承担全区社会组织的统筹规划、登记备案、监督管理、协调指导等职能；筹备成立“区社会组织联合会”，主要承担社会组织的综合协调、行业指导、行业管理等综合服务工作；筹备成立“区社会组织服务指导中心”，该中心作为民办非企业单位，主要承接社会组织的初审、年检、评估等政府购买服务项目，包括组织专家团队、社会贤达、知名人士、社区群众参与项目运行监督及运行结果第三方评估等工作。
　　（二）鼓励扶持社会组织发展。制定培育发展社会组织的扶持政策，激发和调动社会组织的积极性和创造性。一是设立政府扶持专项资金。每年安排专项经费，对五大类符合条件的社会组织进行资金扶持。给予新成立社会组织一次性开办扶持资金，登记注册的最高不超过2万元给予扶持，备案的按照最高5000元/个的标准给予扶持；对在参与社会管理和提供公共服务方面成效显著、群众满意度较高的社会组织，以“以奖代补”的方式给予扶持；对暂未纳入政府购买服务范围，但有利于促进公共服务的项目给予专项扶持；对启动资金不足的可给予一次性补助，对新建社会组织前3年运行确有困难，经审核确认给予适当补助；建立税收优惠配套措施，最大限度地给予税收优惠。二是建立完善激励机制。制定社会组织激励制度，表彰先进社会组织，宣传先进典型；积极鼓励企业、个人和社会力量支持社会组织建设，促进社会组织健康快速发展。三是加强社工人才建设。抓好社会组织人才队伍的储备，建立社会组织社会工作人才库和社会工作人员培训制度。四是探索孵化培育社会组织模式。在街道层面搭建平台，组织扶持登记至少一家可管可控的民办非类社会组织，赋予培育孵化功能，按照孵化申请—初期评估—实施孵化—中期评估—完成孵化”五个步骤，对具有发展潜力的备案社会组织提供场地、资金、能力建设等支持，进行专业化、全方位培育，促进其转化为专业性强、运作规范的登记社会组织。
　　（三）政府购买社会组织服务。政府从相关社会领域中脱离出来，适当放权授权，建立明确的政策和措施，规范社会组织的职能，把不再由政府部门直接承担的社会服务性工作、把不便于管或政府直接实施成本过高的社会事务性工作，通过购买服务形式委托给社会组织。一是健全项目民主管理机制。逐步扩大购买社会组织公共服务的覆盖面，使社会组织成为社会公共服务事业的重要载体，初步建立社区多元化服务机制。二是明确政府购买服务项目。定期发布政府购买服务的需求信息，引导动员符合条件的社会组织承接服务项目。目前，已确定社会管理、社会事务、卫生教育等七类25项政府购买服务项目。三是细化购买服务流程。社会组织购买公共服务实行项目民主征询、方案民主决策、过程民主监督、效果民主评议，建立体现群众意愿的立项制度、符合社区实际的评审制度和群众积极参与的管控制度，充分发挥居民群众的主体作用和保障群众的监督权，建立社会化的评价制度，采取单项评议和年终评议相结合的方式，组织辖区内居民代表和项目受益群体开展满意度测评并公示结果。
　　（四）加强对社会组织监督管理。坚持培育发展和监督管理并重，促进社会组织健康发展。一是发挥社区党组织监督作用。坚持社会组织业务建设与党的建设同步，明确社区党组织负有督促和指导社会组织党建工作的责任，确保社会组织的发展方向。二是健全监管机制。构建区、街道、社区三级的社会组织监管体系；建立完善部门和街道办事处之间的协同监管机制和执法联动机制，提高监管合力和应急反应能力；建立健全社会组织预警体系和突发事件应急处理机制，着力提高危机处理能力；加强对社会组织接受社会捐赠的监督，按照登记、备案权限对捐赠资金来源进行监管，对捐赠资金使用情况须提供审计报告，确保社会组织健康发展。三是加强监督管理。强化“双重管理”制度，着力构建上级主管部门、区民政局（区委社工委）、业务主管单位、社区居民参与的四条监管防线。四是引导社会组织自我管理。帮助辖区社会组织成立“锦江区社会组织联合会”，引导全区社会组织自我发展、自我管理、自我约束；以章程为核心，健全社会组织各项内部制度，加强管理制度规范化和体系化建设，完善社会组织决策与内部调控体系，健全会员大会或会员代表大会、理事会或董事会、监事会等；建立资格管理和行规行约，对会员、会员单位实行资质认定和资格审查，按其服务能力和现实表现实行准入和退出制度。
　　（五）健全监管评估机制。建立由区级职能部门、街道办事处、专家和社区群众四方参与的社会组织评估机构，每年对社会组织实施一次评估，将评估结果档案向社会公开，广泛宣传和充分利用评估结果，接受社会监督，充分发挥评估的导向、激励和约束作用；建立社会组织等级评定制度和社会组织诚信制度，组织和督促各类社会组织开展诚实守信活动，树立诚信、守法、自律的理念，对诚信守法、严格自律、作用突出的给予晋级表彰、政策优惠；建立健全社会组织基础信息数据库，全面评价社会组织在经济社会发展中的作用；建立健全社会组织问责机制，对不参加年检、有名无实、管理混乱的进行问责警示，对违法活动的依法予以注销。
　　锦江区在培育和发展社会组织的过程中，把社会组织作为继政府部门与企业之后的第三种力量和加强社会建设的重要内容，摆上重要位置，在发展规划上，把社会组织建设纳入全区经济社会发展的总体规划，充分发挥社会组织在社会管理和公共服务中的重要作用，承接政府职能转变过程中一些职能，增加了公共服务能力，建立起了连接政府与社会、化解社会矛盾的平台，各种社会资源在社会治理中的作用被吸引和整合，增强了社会的凝聚力、向心力、吸引力，培育了公民精神和自治能力。同时，通过把政府部门可以不直接承担的社会服务性、事务性工作，以及企事业单位剥离的社会职能和服务职能，通过委托、购买、授权等形式交给社会组织承担，既改变了过去那种政府独自负责制定公共政策，同时又独自负责提供公共产品，掌舵与划桨不分的做法；又拓展了“社会协同”空间，推进了社区服务社会化、市场化、产业化，构建起了覆盖全域的服务网络，使社区满足居民需求的服务项目大幅度增加。